全球基金解冻中国援助

刘涌

　　全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金（下简称全球基金）秘书处国家项目负责人Edington致信该基金中国项目中央执行机构，确定将于8月31日对中国项目资金解冻。

　　“解冻是恢复对之前拨款的使用，仅限于今年最后4个月。明年新的计划还没有最终确定。” 中国全球基金项目国家协调委员会秘书处（以下称CCM）负责人告诉记者。

　　此前，全球基金冻结中国项目资金的主要原因是，应该投入给草根抗病组织的资金没有得到合理使用。

　　“到明年6月底，中国全球基金项目要实现双轨制。这是恢复拨款的先决条件。”一位与会的知情人士透露了全球基金中国项目管理上的最新改革进展。

　　双轨制区别于此前该基金仅仅与卫生部门疾控中心合作，今后将辅以独立于政府部门的机构，代表草根组织接受来自全球基金的拨款，并分派给草根组织使用。

　　“现在我们更关心的是，未来草根组织的资质考核、管理和项目的审批如何进行，这是关系到双规制能否真正实现价值的关键。” 中国全球基金国家级社会组织咨询小组成员、民间爱心组织负责人王龙对本报记者说。

　　采访中有慈善领域专家建议，应给真正干实事的草根组织以身份，并将项目资金及时拨付给他们使用；慈善资金的接收和审核使用，不能垄断在政府手中。

　　专家还建议，将国际援助也纳入公共透明的预算当中，并引进财政部和审计署加入，对专业领域基金建立有效的资金监管体系。

　　民间组织参与之困

　　全球基金冻结中国项目资金的风波缘起于2010年末，全球基金东亚区基金经理Enhkjin Bavuu向中国疾控中心主任王宇发出一份管理信。

　　Enhkjin Bavuu在管理信中指出，全球基金没有看到能够证明社会组织参与项目管理和计划的证据，而且遴选社会组织作为项目实施机构的过程，是否遵循了公开透明原则也有待进一步考察。

　　在项目经费使用方面，CCM曾向全球基金承诺每年至少35%的项目经费用于支持民间组织（NGO）类别。按照双方约定，第一年的比例为20%，以后再逐步提高。

　　但来自民间调研机构“中国全球基金观察”调查的结论却是，当年用于草根组织的项目活动经费尚不足报告期内项目活动预算的11%。在此背景下，全球基金于5月23日宣布冻结对中国上亿美元的防艾资金援助。

　　随后中国卫生部表态称，双方的分歧主要是在于对“社会组织”定义不同。

　　卫生部疾控局副局长郝阳称，中方对“社会组织”的认定是遵照民政部的相关标准执行的，即在民政部有注册的组织。但全球基金界定的社会组织，就是具体从事社区组织和感染者组织，而不论官方或民间背景。

　　然而，在实际操作中，却受制于慈善体制之困。

　　按照社团注册的相关规定，一个社团必须找到主管或者挂靠单位才能在民政部门合法注册。然而，防治艾滋病领域的多数ngo因为无力找到主管或者挂靠单位，往往注册无门，即便干了实事，在身份上也“不合法”，从而也鲜有得到来自疾控中心等政府部门负责发放的慈善基金，同时也不具备直接接收国外援助基金的资格。

　　全球基金解冻中国援助

　　“实践当中，国际组织大多数情况下只好联系政府机构或者有官方背景的组织。” 中国社科院社会研究所研究员杨团说，“另一个事实是，我们国家的民间组织也确实一直没有发展起来，很少有民间组织具备承接这种大项目的能力。”

　　那么由谁来代表草根组织接收资金并分派任务呢？

　　2007年，由60个NGO组成的中国艾滋病工作民间组织全国联席会议发表声明，支持中国性病艾滋病协会（以下称“中国艾协”）作为中国防艾项目的资金接收单位。

　　该协会为在民政部注册的全国性社团，由国家卫生部主管业务，挂靠在国家疾病预防控制中心。

　　但鉴于全球基金认为中国艾协在资金和财务管理以及执行项目能力上还存在不足，因此建议由中国疾控中心作为直接资金接收单位，这种接收机制，一直延续至今。

　　然而这种接收机制由政府从一个层面垄断了外来援助资源，并且项目审批和资金拨付上缺乏有效监管，从而导致了冻结风波。

　　双轨制改革

　　下一步改革势在必然。扶持和壮大民间组织，成为重点。

　　“民间组织能力弱是我们面临的一个困境，但正因如此，政府才更应该通过向民间组织购买服务来支持其发展” 清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜说。

　　为此改进信号频频。

　　今年6月21日，卫生部部长陈竺在与艾滋病防治的社会组织代表座谈时表示，要制定促进社会组织参与艾滋病防治工作的指导性政策，鼓励、支持和规范社会组织参与艾滋病防治工作。

　　民政部部长李立国7月在民政工作年中分析会上表示，有三类社会组织未来将可以直接登记。

　　“卫生部做出这样的表态，是不是说明可能实现卫生部作为这些民间组织的主管部门呢？主管部门一旦解决了，注册就不是一件难的事情”邓国胜说。

　　这也意味着，一旦注册拿到合法身份后，草根组织和政府掌握的各类慈善资源及时对策，将不是难题。

　　8月19日举行的CCM第三十七次全体会议上，就社区组织级执行机构有关工作的发展路线图和时间表达成决议。

　　目前，官方尚没有透露会议决议的具体内容。但与会人士向本报记者透露，现在讨论的次级执行机构（SR）未来将升级为中央执行机构（PR），与现有作为PR的卫生部疾控中心构成双PR制度，即所谓双轨制。

　　这也是针对中国全球基金项目资金使用不合理的改革举措。

　　此前，中国全球基金项目资金由卫生部疾控中心（PR）和各地方疾控部门（SR）负责接收和拨付。但在这种情况下，民间组织未能获得足够比例的项目经费。

　　一位长期从事抗艾活动的民间组织人士向本报记者讲述称：2010年他曾向地方疾控部门申请两个项目，都未获批准；并且他本人也收到不少来自民间组织的反馈，有些地方存在着经费被冒领的问题，一些地方的这类经费则被其他政府部门挪用。

　　而实行双轨制后，全球基金将按照每年中国政府承诺的比例，直接将

　　资金拨付给新成立的代表民间组织的PR。7月28日起，中国全球基金中央执行机构已经展开了对这个平台的招标。

　　招标而来的次级执行机构将接受中央执行机构的管理和监督，开设全球基金独立账户，专款专用，对全国31个省（市、自治区）的中标社区组织进行统筹管理和监督。按照此前的协议，该次级执行机构2012年将掌管全年项目经费的25%。

　　“次级执行机构经过一定的培训后，未来将升级为中央执行机构。这个工作在明年的6月底之前完成。”前述CCM秘书处人士告诉记者。

　　双轨制形成后，全球基金投向政府机构和投向民间组织的资金，将会进入两个相互独立的渠道，保证民间组织获得足够比例的经费。但王龙认为，相比款项接收，项目审批的权力更为重要。

　　“如果项目审批权仍掌握在地方疾控部门手中，那这和之前的情况没多大区别。”王龙说，“所以不仅应该赋予新成立PR接收拨款的权力，还应该赋予其项目审批权。”

　　透明道路

　　在采访中记者了解到，全球基金目前正在全球范围内提升艾滋病和公共卫生国际援助项目治理水平和透明度，暂停中国全球基金项目拨款决定即在这一背景下作出。

　　事实上，在冻结风波发生以后，卫生部疾控中心即下发了要求各地进行核查的通知。

　　但抗艾公益组织北京爱知行研究所随后一份公开声明中指出，目前的运动式自查整改可能有助于短期内问题的解决，而无助于建立长效管理机制。中方应充分利用这次机会，来推动建立长效的公共卫生透明机制。

　　乐观预计，到2012年代表社会组织的PR能够顺利成立，但届时中国全球基金的项目仍有70%将直接投向政府机构。

　　“投向政府的钱，其实相当于政府公益。不过在实际操作中，仿佛变成了对政府的拨款。资金监督，可能也就是定期写写报告。”杨团说。

　　此前，全球基金冻结风波的发生，正是在缺乏有效监管的情况下，造成了部分资金未得到合理使用。

　　中国全球基金观察首席执行官贾平指出，目前我们国家还没有将国际援助纳入公共透明的预算当中，这一块资金的使用仍然缺乏有效监督。应该由财政部和审计署统筹，建立一个有效的资金监管体系。

　　缺乏公开透明的有效监督和管理机制，正是我国目前公益慈善领域面临的突出困境。有媒体披露，在过去三个月中，我国慈善组织受捐助额下降近9成。

　　“通过全球基金的案例我们也能看到，只有通过包括民间组织在内的更广泛的公共参与，才能形成透明有效的运行机制。”邓国胜说。