财政投入新试验

　　专访财政部副部长张少春

　　财政投入像一个探照灯，需要进行的是财政投入机制的新试验，这也正是公共财政在未来五年的新使命

　　文/《财经国家周刊》记者 文丽 刘明霞

　　“转方式”这场转型革命，首先孕育的是公共财政领域的一场全新试验。

　　加快转变经济发展方式已经成为了当前和今后一个时期我国经济社会发展的重大战略任务。如何在“加快”上下功夫，“转变”上出实招，是摆在财政主管部门面前的紧迫性命题。

　　当前，财政部门正在围绕消费升级、节能减排与战略性新兴产业的崛起等方面，加快推进有利于转变经济发展方式的财政制度创新。目前，政策效果已日益显现，财政杠杆对“调结构、转方式”的撬动作用越来越突出。

　　财政对转型的意义已渐次凸显。比如，每年光伏发电国内应用规模已接近1000兆瓦，光电在清洁能源与能源替代中的地位日益突出；新能源汽车示范推广已在25个城市全面铺开，驶入快速发展轨道；现代服务业试点在北京中关村、辽宁沿海经济带等地率先展开，聚集发展势头更加明显；北京、重庆等八个城市开展节能减排财政政策综合示范，争取率先走出资源节约、环境保护的科学发展之路⋯⋯

　　财政部副部长张少春在接受《财经国家周刊》专访时说，财政促进转变经济发展方式，一方面，要重视改革的顶层设计与总体规划，着力形成有利于转变经济发展方式的财税体制、运行机制和管理制度；另一方面，要集中财政政策资金要素，力争在关键领域与重点环节实现突破，取得实质性进展。

　　眼下，下一阶段财政政策促进转变经济发展方式的思路及重点已经明确：完善扩大消费的财税政策，增强消费对经济增长的拉动作用；继续加大对战略性新兴产业以及服务业发展的支持力度，推进产业结构调整；促进资源能源节约与生态环境保护，加快资源节约型、环境友好型社会建设；更好地保障和改善民生，调节收入分配关系，促进经济社会协调发展。

　　国际竞争“胜负手”

　　《财经国家周刊》：战略性新兴产业是转变经济发展方式的一个突破口。“十二五”期间财政支持战略性新兴产业发展的主要思路是什么？

　　张少春：发展战略性新兴产业是国际竞争的“胜负手”，也是转变经济发展方式的重要途径。大力支持战略性新兴产业发展有利于我国把握重要战略机遇期，缩小与主要发达国家的差距，掌握产业发展制高点。

　　一方面，要加快建立健全基于市场机制的政策支持体系。从战略和全局的高度谋划，从资金投入、政策措施、机制创新等方面对战略性新兴产业发展予以整体推进。今年中央财政用于战略性新兴产业发展专项资金达到40亿元，在分清政府和企业责任的基础上，分别采取创业投资、产业化补助以及消费补贴等支持方式，实现政策全覆盖。

　　另一方面，要加强对产业发展规律的前瞻性研究，实现重点跨越。对战略性新兴产业等专项资金的管理，应当以对产业进行前瞻性研究并把握其规律性为基础和前提，做到心中有数、有的放矢。要加大支持力度，努力将一批发展潜力大、带动作用强、符合节能环保要求的产业培育成国民经济的先导和支柱产业，有效应对国际竞争。

　　《财经国家周刊》：财政如何促进新能源这个战略性新兴产业崛起？

　　张少春：积极发展新能源等清洁能源对调整经济结构、促进转变经济发展方式具有重要意义。光伏发电是当前最主要的新能源开发利用形式之一。近年来，随着技术进步与产业规模的扩大，光电成本已经大幅度下降，在部分大中城市，光伏发电价格已经与传统发电方式价格接近，发展空间十分广阔。

　　为做大做强光伏产业，加快推进光电国内应用，按照国务院统一部署，财政部会同有关部门从2009年起启动实施了“金太阳工程”和“太阳能光电建筑应用示范工程”，并从发展规划、投资补助、税收政策、电价分摊、科技研发、电网接入等方面，初步构建了一整套支持光伏发电应用的政策体系。为放大政策效应，扩大推广应用，2010年开始实行集中连片示范，首批确定了北京经济技术开发区等13个开发区作为“光伏发电集中应用示范区”。

　　截至目前，共下达财政补贴资金102亿元，国内推广光伏发电应用示范规模达到1300兆瓦。预计今后每年推广应用将超过1000兆瓦，我国光伏发电将走上规模化推广应用发展的轨道。

　　《财经国家周刊》：新能源汽车产业在中国战略性新兴产业版图中占有怎样的位置？财政将如何支持其发展？

　　张少春：大力发展新能源汽车是世界汽车工业发展的趋势，也是实现我国汽车产业跨越式发展的重要契机。同时，新能源汽车的推广使用有助于缓解我国不断增长的汽车消费与资源能源刚性约束之间的矛盾，是转变经济发展方式的重要途径。

　　按照党中央、国务院决策部署，财政部已会同其他有关部门开展了节能与新能源汽车示范推广，选择北京、上海等25个城市在公共服务领域推广节能与新能源汽车，并选择其中的6个城市开展私人购买新能源汽车补贴试点。中央财政主要依据节能与新能源汽车与同类传统汽车的基础差价，并适当考虑规模效应、技术进步等因素对购置节能与新能源汽车给予补助。自试点实施以来，中央财政累计拨付资金43亿元用于节能与新能源汽车的推广。从支持效果来看，截至2011年3月，25个试点城市累计推广新能源汽车10036辆，其中公共服务领域8960辆，私人购买1076辆，达到了促进节能与新能源汽车推广的预期目的。今后中央财政将进一步加大支持力度，力争使我国新能源汽车产业走在世界前列。

　　《财经国家周刊》：推进自主创新和科技产业化，与战略性新兴产业的发展是怎样的关系？

　　张少春：自主创新关系国家核心竞争力，是推动转变经济发展方式的动力源，发展战略性新兴产业也必须坚持创新引领战略。

　　一方面，要进一步加大科技投入力度，优化投入结构。完善科技投入的稳定增长机制，并充分发挥财政投入和财税政策的引导作用。财政科技投入将着重支持市场机制无法有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动，加大对国家科技重大专项的支持，力争在关键共性技术和重大战略产品开发上取得突破。

　　另一方面，要大力推进科技产业化。促进自主创新成果向现实生产力转化，是提高自主创新能力的突破口，也是财政政策创新的重要领域。将设立国家科技成果转化引导基金，建立基于市场的科技研发激励机制，有效引导科技成果转化；鼓励产学研联盟，以重点产业或产品为平台，整合基础研究、产业化等财政资金的投入，引导创新要素向企业集聚；完善资金运作机制，对重大科技研发项目实行滚动支持、跟踪管理，并大力推进实施科技产品的后端补贴，通过补贴消费创造市场需求。

　　提速消费“马车”

　　《财经国家周刊》：消费被称为拉动经济发展的三驾“马车”之一，扩大消费占GDP的比重对转变经济发展方式具有怎样的意义？

　　张少春：当前，我国经济社会发展面临着速度与质量的双重考验。构成我国经济发展动力的三大需求中，受国际金融危机影响，全球需求结构发生重大变化，我国出口高增长的态势难以持续，今年上半年扣除价格因素出口增长12.5%；当前投资增速趋于稳定，我国资源能源与生态环境条件难以支撑持续大规模增加投资。因此，要保持我国经济平稳较快发展，加快经济发展方式的转变，就必须充分发挥财政政策作用，努力促进和扩大居民消费。

　　目前我国消费率仍然偏低，且近年来消费年均增速低于经济增速，消费对经济社会发展的拉动作用有待进一步加强。随着我国居民收入的不断提高和城镇化进程的不断推进，建立以内需为主的经济内生增长机制，增强消费对经济增长的拉动作用，已成为我国经济社会发展的必然选择。

　　《财经国家周刊》：近年来，财政政策在扩大消费方面取得了怎样的效果？下一步扩大消费的政策创新将体现在哪几个方面？

　　张少春：近年来，中央财政加快制订有利于扩大消费的财税政策，采取了一些更为直接、更为有力的措施扩大消费，“家电下乡”、“汽车下乡”、“以旧换新”等政策的实施均取得良好效果。截至目前，共预拨家电“以旧换新”补贴资金236亿元，支持销售家电5864万台，回收废旧家电6064万台，在扩大城镇居民消费方面起到重要作用；“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”分别拨付补贴资金517亿元和225亿元，有力促进了广大农村地区耐用消费品的普及。

　　今后一个时期，财政促进扩大消费将主要包括以下四个方面：一是提高消费能力，充分发挥财政的收入分配调节职能，着力提高居民特别是中低收入群体的收入水平。二是促进消费升级，协调好扩大消费与产业升级的关系，推动形成扩大内需的长效机制。三是改善消费环境，着力消除制约居民消费增长的各种因素，为消费需求持续扩张创造良好的条件。四是完善流通体系，着力降低流通成本和提高流通效率，促进生产—消费的良性循环。

　　《财经国家周刊》：“十二五”时期，促进和扩大消费的主要思路将逐渐由注重数量和规模向注重质量提升、消费升级转变，在此背景下财政政策将进行哪些制度创新？

　　张少春：随着我国人均GDP超过4000美元，城乡居民消费需求进入由生存温饱型向小康享受型发展的新阶段。居民消费在质量上的不断提升将成为扩大消费的重要驱动因素。要加大财政政策引导力度，促进建立健康持续的消费增长模式。

　　一是扩大节能环保产品消费。大力倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳消费模式，以财政补贴方式推动实施节能产品惠民工程。该工程实施两年来已取得明显成效，高效节能空调市场占有率从5%上升到70%，节能灯推广数量达到3.6亿只，今后工作力度还将进一步加大。

　　二是引导住房汽车合理消费。“住行”仍是现阶段我国消费升级的重点。财政将继续加大对保障性住房建设的投入，促进房地产市场调控，引导住房合理消费；并支持扩大节能与新能源汽车消费比重，加快汽车消费转型升级。

　　三是支持培育新的消费热点。新兴消费热点的不断涌现是居民消费扩大和升级的重要条件，按照政策扶持与规范管理相结合的原则，培育发展养老、家政、旅游等消费热点，积极拓展新兴服务消费。

　　《财经国家周刊》：以食品安全问题为典型，消费环境不佳一直是阻碍中国消费升级的重要因素。在改善消费环境方面，财政将采取哪些措施？

　　张少春：安全可靠的消费环境是保障居民基本消费权益的必要条件，也是增强消费信心和释放消费需求的基本保证。但目前食品安全、诚信缺失等问题日益严重，很大程度上影响了居民的消费信心。今后一个时期，构建促进和扩大消费的长效机制，要着力改善现有的消费环境。

　　一是支持建立消费品追溯体系。以肉、菜、奶、油等主要食品作为突破口，依托现代信息技术，打通从生产到消费的全过程，形成来源可溯、去处可查、责任可究、全程可控的消费品流通链条，最大限度地保障消费品特别是食品质量安全。

　　二是支持完善产品质量安全监管体系。加强监管机构建设，健全监管体系，提高政府对产品质量安全的监管水平，增强产品质量安全事件的快速反应和有效处置能力。

　　三是支持建设国际性和区域性消费中心。当前，要做好海南岛离岛免税试点工作。

　　《财经国家周刊》：当前通胀成本性因素中，流通成本占了一大块，不仅推动了通胀，也抑制了消费比重的扩大。财政政策如何在搞活流通扩大消费方面发挥作用？

　　张少春：我国内贸流通环节较为薄弱，特别是流通设施不完善、布局不合理、流通成本较高、流通方式较落后等问题突出，在很大程度上制约了国内消费的扩大。“十二五”期间要从消除上述瓶颈入手，着力建设高效、通畅、安全、现代化的商贸流通体系。

　　一是支持建立现代农产品流通体系。支持实施农产品现代流通综合试点，提高农产品生产流通标准化、集约化与组织化程度，并积极发展“农超对接”等现代流通方式，切实提高流通效率。

　　二是加强市场体系建设。继续实施“万村千乡”工程，完善农村商业网点和销售服务体系；培育大型专业化批发商，鼓励外贸企业开拓国内市场；加大对国内物流体系建设的投入，提高物流现代化水平。

　　三是推进公路收费改革。加强对收费公路的成本核算与监督，改革公路建设投融资模式，降低全社会流通与出行成本。

　　支持服务业大发展

　　《财经国家周刊》：服务业对经济发展的重要意义已得到广泛认同，下一步财政支持服务业发展作怎样的考虑？

　　张少春：服务业发展对于扩大消费、增加就业以及降低资源能源消耗都具有重要意义。目前，我国服务业占国民经济比重分别低于世界平均水平及发达国家水平20和30个百分点，且现代服务业比重较低。“十二五”期间推动服务业发展繁荣，要在拓展服务业新领域、发展服务业新业态与促进服务水平大提升上下功夫，营造有利于服务业发展的政策体制环境。

　　《财经国家周刊》：财政支持生产性服务业发展，在许多地方进行了试点。其支持的主要方式是什么？

　　张少春：生产性服务业是指为工业生产过程提供保障和支持的服务行业，在我国工业化、信息化加速推进的背景下，生产性服务业的发展具有广阔空间。

　　目前，中央财政以园区试点为主要方式，加大对生产型服务业发展的支持力度。2011年中央财政安排19.5亿元，支持北京中关村、辽宁沿海经济带、武汉东湖、天津滨海新区、上海浦东新区、广州经济开发区等6个地区或园区开展综合试点。通过与地方政府签署协议的办法，采取先试先行、集成政策、整合资金、重点支持等方式，以城市为载体，以园区为抓手，加大对公共平台与薄弱环节的支持力度，促进科技、咨询、现代物流、金融服务、信息软件、研发创意等业态聚集发展。

　　“十二五”期间，财政对生产性服务业发展的支持力度还将进一步增大，如财政部会同发展改革委、商务部、科技部等有关部门启动的中关村国家自主创新示范区现代服务业综合试点，未来三年中央财政将投入15亿元，连同地方财政在内财政资金总投入将不少于30亿元人民币。

　　《财经国家周刊》：生活性服务业发展受关注较少，但与保障和改善民生息息相关。财政将率先支持哪些生活性服务业？其目标是什么？

　　张少春：生活性服务业与居民生活直接相关，其发展质量的提升将开拓服务业发展的新领域，创造出新的社会消费热点，显著提升广大居民的生活水平。因此，中央财政不断创新财政支持政策，促进生活性服务业发展水平提高。

　　目前，我国家政、养老、社区服务等生活性服务业发展空间很大，财政将加大支持力度，为发展上述生活性服务业提供必要的培训与场所，并注重加强服务监督，实行资格认证，规范行业发展。在当前阶段，要抓好城市家政服务体系建设试点，2009年至2011年，中央财政共安排家政服务体系建设资金19亿元，支持172个城市建设家政服务网络中心，支持在全国开展家政培训，扶持龙头企业发展。

　　推动“绿色中国”

　　《财经国家周刊》：今年中国节能减排工作形势较为严峻，财政可采取哪些手段对节能减排工作加以促进？

　　张少春：节能减排是转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。“十二五”时期中央财政支持节能减排，既要继续加大投入，更要在制度上下功夫，促进建立节能减排的长效机制，确保“十二五”节能减排目标的顺利完成。

　　要抓好已有的各项工作落实，按照国务院《节能减排综合性工作方案》部署，加快实施重点节能工程，在工业、交通以及建筑等重点领域推进节能减排，强化财政对生态环境等公共产品的保障等；另一方面，要加大政策创新力度，实行节能减排财政政策综合示范，启动绿色重点小城镇试点示范等，通过包括试点示范在内的各种形式探索建立节能减排长效机制的有效途径。

　　《财经国家周刊》：作为对现有节能减排财政政策的整合应用，节能减排财政政策综合示范进展情况如何？

　　张少春：为了加大节能减排财政资金政策整合力度，财政部、发展改革委决定在“十二五”期间开展节能减排财政政策综合示范，第一批选定了北京市、深圳市、重庆市、浙江省杭州市、湖南省长沙市、贵州省贵阳市、吉林省吉林市、江西省新余市等八个示范城市，大力推进产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务业发展集约化、主要污染物减量化、可再生能源规模化，加快构建政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的节能减排工作推进格局，在示范城市树立绿色、循环、低碳发展理念，为其他城市节能减排做出示范。

　　《财经国家周刊》：发展循环经济可有效降低资源消耗，中央财政将从哪些领域推动其发展？

　　张少春：以资源减量化、再利用与资源化为原则大力发展循环经济，有助于破解我国经济社会发展的资源能源和生态环境困局。经国务院批准，今后财政将从以下几个方面着手，推进循环经济发展。一是支持园区循环化改造示范。2011年主要支持甘肃全省和青海柴达木盆地进行园区循环化改造示范试点。二是推动重点领域清洁生产工作。三是加快餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设，在北京市朝阳区等33个城市(区)启动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点。四是推进城市矿产示范基地建设，推进资源再生利用行业规模化、产业化发展。

　　《财经国家周刊》：财政政策在环境污染治理和降低污染物排放方面可起到什么作用？

　　张少春：当前，我国生态环境污染与破坏问题仍较为突出。加快生态环境治理，大力推进国土江河整治，既是促进经济社会可持续发展的重要举措，也是广大人民群众的迫切要求。

　　今后一个时期，财政将切实加大对生态环境治理的投入：一是推进农村环境综合整治，连片整治示范的范围已扩大至17个省；二是加大对重点湖泊河流的整治与保护，2011年安排50亿资金支持三河三湖及松花江流域水污染防治，安排9亿资金集中支持抚仙湖等重点湖泊保护示范；三是大力推进城镇污水管网建设，加快重金属污染治理等；四是加快生态环境补偿机制建设，将排污权有偿取得及交易试点范围扩大至10个省，为环境治理与生态保护提供体制机制保障。

　　张少春简历

　　男，汉族，1958年2月生，辽宁宽甸人，1978年1月加入中国共产党，1975年8月参加工作，东北财经大学金融系金融专业研究生毕业，获经济学博士学位，财政部财政科学研究所博士生导师。

　　1988年至1989年任财政部办公厅值班室副处长级秘书；1989年至1994年分别任财政部办公厅研究处副处长、新闻宣传处处长；

　　1994年至1998年分别任财政部办公厅副主任、司长级秘书；

　　1998年2003年9月分别任财政部条法司、教科文司司长

　　2003年9月至2006年11月任财政部部长助理、党组成员

　　2006年11月至现在任财政部副部长、党组成员。

　　公共财政转型“热启动”发展转型

　　没有人不知道“转变发展方式”，然而很多人都在困惑那个“抓手”在哪里。

　　这是一个老问题的新长征，但这一次却是一个必须完成的使命，当这一命题成为“十二五”发展主线的时候，办法就必须露出水面。

　　从宏观上说，办法分为两种，一个是引导机制，另外一个是倒逼机制。

　　财政资金投向起到的正是第一个作用，类似节能减排式的硬任务则是倒逼机制，现在来看，转型任务并未像节能减排指标一样写进官员的硬考核，那么，财政投入这个引导机制就显得愈发重要。

　　“转方式”是个宏观提法，具体来讲，至少包括三个方面的内容。第一个转变：从以前的依靠投资、出口双轮驱动，向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；强调增强消费；第二个转变：在产业结构上，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；强调三产发展；第三个转变：在要素投入上，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；强调转变传统产业发展，培育新兴产业发展。

　　这正是中央提出的“三大转变”，我们与张少春副部长的对话正是从这三大方向展开。这“三个转变”落实分解到财政的“类、款、项、目、结”上，就是几大方面：实现消费升级、壮大服务业发展、培育战略性新兴产业、以及力促节能减排。

　　当这个迫切又棘手的任务摆在中国公共财政面前时，公共财政也就迎来了一场转型。近来来，公共财政沿着助力消费升级和扶持战略性新兴产业崛起的道路，开始了一系列政策创新，渐次变为中国经济转型的推手，杠杆效应愈发显著，政策和制度创新也成为了一种实在的生产力。

　　而这些命题，大部分都与张少春分管的领域有着直接的关系。作为一名23年的“老财政”，历任条法司、教科文司司长的他，如今最关注的是将条法手段与培育新兴产业和新型发展方式结合起来，实现公共政策投入的政策创新。

　　以扶持战略新兴产业发展为例，在宏观层面的战略性新兴产业发展规划已经制定完成的背景下，中央下一步的资金投入方式可以说是外界最为关注的政策点，投入数额多少以及投入方式会否革新在之前都盖着面纱。

　　张少春给我们解开了悬念——今年中央财政用于战略性新兴产业发展专项资金达到40亿元，在分清政府和企业责任的基础上，分别采取创业投资、产业化补助以及消费补贴等支持方式，实现政策全覆盖。

　　这与此前支持产业发展更多倚重补贴的投入方式有了根本性变化，变为一个立体化的投入体系。以光伏产业为例，之前每度电的成本高达4、5块，但现在已压低到8毛。在这背后是60多亿的公共财政投入对整个光伏产业起到的杠杠效应。张少春在专访中提到：“要一个产业一个产业地研究，把握好每一个产业的特点。”

　　而在促进消费升级、服务业发展以及节能环保方面，财政部分别开出了“调节收入分配”、“园区试点”、“财政政策综合示范”等核心政策手段，这几方面其实对应了财政的“调节”、“引导”、“保障”几大传统作用，但是在鼓励支持之外，可能特别值得注意的是，应该重点将“限”的作用凸显发挥出来，也就是说，对那些耗能大、污染大、效率低的企业提高税负水平和收费标准。

　　这样一来，如同节能减排对传统产业的倒逼机制一样，在财政的“引导”作用之外，实现尽可能多的政策倒逼功能。谋“十二五”发展之局，财政投入像一个探照灯，需要进行的是财政投入机制的新试验，这也正是公共财政在崭新五年内的新使命。

　　文/《财经国家周刊》记者  张庆源