让公共权力在阳光下运行:绍兴规范乡镇权力调查

　　乡镇如何变革？近年来，作为“强镇扩权”的率先探索者，浙江绍兴市关注在扩权制度推出后及中心镇扩大后的权力规范与完善，全面推行和创新农村集体资金、资产、资源等“三资”管理工作

　　绍兴市以有规则、有程序、有监督、有测评、有追究、公开化为载体，将规范乡镇权力运行作为推进农村改革发展的又一着力点，进行探索实践

　　“规范权力主要是为了行使行政自由裁量权。”绍兴市委常委、纪委书记王文序说，在我国现行有效法律、行政法规和地方性法规、政府规章、部门规章中，90%以上的条款授予行政机关自由裁量权。

　　给公共权力系上“安全带”

　　绍兴市全面推行和创新农村集体资金、资产、资源等“三资”管理工作，通过规范化管理、阳光下运行、多元化监督等，保障农村集体经济组织和农民合法权益，有力地促进了农村基层党风廉政建设和新农村建设

　　地处长江三角洲南翼的绍兴，是全国十强市、十强县双十强城市，其乡镇的发展尤其是中心镇的发展令人瞩目，所属的5县(市)均进入全国百强县行列，2009年中国城市综合排名上升为第33位。2010年全市实现地区生产总值2782.74亿元，按户籍人口计算，全市人均GDP达到63486元，位居全省第五位。

　　在全省“强镇扩权”的背景下，绍兴市从2007年初开始率先实行“强镇扩权”试点，相继出台了《关于推进规划强镇提升中心镇发展水平的实施意见》、《绍兴市人民政府关于中心人口集聚的意见》等文件，按照突出培育重点、加大政策扶持、加快放权步伐的原则，大力实施中心镇培育工程，推动农村劳动力转移就业和中心镇城市化进程，加快把中心镇培育成现代化中小城市。

　　专家认为，强镇扩权，一方面促进了浙江省县域经济发展和城镇经济协调发展的重要动力；另一方面也对基层政府职能转变和规范权力运行提出了更高的要求。绍兴市委书记张金如介绍，在绍兴，乡镇每年直接可支配资金少则几百万元，多则上亿元，“这些资金的分配审批权往往分散在乡镇各党政班子成员中，如果缺乏有效的制约和监督，很容易发生问题。”

　　为防范乡镇权力风险，绍兴市以“五有一化”为载体，将规范乡镇权力运行作为推进农村改革发展的又一着力点，进行探索实践。“五有一化”即有规则、有程序、有监督、有测评、有追究、公开化。具体内容包括建立“10+X”制度体系、乡镇纪委参与党委议事决策和用人酝酿全过程、建立《权力运行规范指数评估办法》、出台《权力运行责任追究办法》等等。

　　2010年10月，“五有一化”在绍兴全市全面推行。目前，全市118个乡镇已有50%以上的乡镇达到“五有一化”的要求，其中诸暨市27个乡镇已实现全覆盖。

　　“五有一化”推进了乡镇的决策程序化、操作流程化、监督制度化。上虞市小越镇推行“10+X”制度模式后，对各项公共权力进行了全面细致梳理，共查找到风险点35个。该镇还实施了党委“轮值委员”制度，即各党支部在民主推荐的基础上，产生10至15名热心党的工作、综合素质高、群众威望高、表率作用突出的党员代表，镇党委根据工作需要，每次有选择性地确定2至3名“轮值委员”，参加镇党代会，参与调查、研究、讨论、监督等工作，代表党员行使民主权利。

　　让行政执法透明高效

　　统一事前监督、事中监督和事后监督，并将上级监督、同级监督和下级监督整合起来，绍兴市初步实现了全方位、多层面的监督体系

　　“刚建好的垃圾中转站只花了6000元，比以前造价便宜了4000元!”日前，绍兴县兰亭镇谢家坞村村民周泽根从村里电脑上查到这笔最新公布的账目后，感慨颇多。事实上，绍兴县所有村民都能像周泽根一样，可以方便地查看本村村务明细账目，这是绍兴县全面实施农村集体“三资”管理网络化后带来的可喜变化。

　　绍兴县农村集体“三资”(集体资金、集体资产和集体资源)数目可观，截至去年年底，全县各村总资产46亿多元，平均每村1254万多元。然而，在村集体经济家底殷实的背后，也暴露出一些问题，如农村信访案件中涉及“三资”的信访案件较多，村干部涉及“三资”问题的也不少。

　　为加强农村集体“三资”管理，绍兴市在试点基础上，全面推行和创新农村集体资金、资产、资源等“三资”管理工作，通过规范化管理、阳光下运行、多元化监督等，保障农村集体经济组织和农民合法权益，有力地促进了农村基层党风廉政建设和新农村建设。全市共创建省、市级党风廉政建设示范村68个，市级村务公开民主管理示范村100个，农村集体经济收入年均增长9.9%，信访投诉逐年大幅下降。

　　兰亭镇谢家坞村党支部书记陈志芳坦言，刚开始觉得这样做是削弱了手中的权力，但现在想想是件好事，不但能够保护自己不犯错误，也有利于村集体“三资”保值增值。54岁的村民赵百祥直言，现在村里大到工程建设项目小到购买一支笔，村民都能查到明细账目，所以村干部办事我们也放心了。

　　多措并举加强权力监控

　　基于发达的县域经济，浙江省从上世纪90年代开始就率先在全国推行了“强县扩权”的改革，以增强县域发展经济和增强财源的积极性，并使省级层次的行政改革向职能转变、提高效率、发展经济和服务社会的方向推进，同时也推动了县域经济发展地区“强镇扩权”的改革尝试。

　　监督是进一步规范乡镇权力运行的保障。对此，绍兴市积极探索，统一事前监督、事中监督和事后监督，并将上级监督、同级监督和下级监督整合起来，初步实现了全方位、多层面的监督体系。

　　为使规范乡镇权力运行工作落到实处，诸暨市将其作为乡镇党风廉政建设责任制的重要考核指标。市纪委安排常委分片定期督查，并安排党风廉政建设专职巡视员进行专题巡查。同时，还应用决策结果电子即时上报系统动态实时监督，以掌握权力运行情况。

　　今年上半年，市纪委、监察局对乡镇党政班子的122次议事会议、243项重大事项进行督查，发现程序基本都符合规范化要求。

　　为使乡镇纪委的监督作用更具制度保证，诸暨市还专门制定了乡镇纪委同级监督实施办法，明确了监督的对象、原则和监督的内容。比如，同步记录党委议事决策情况，以监督党委议事决策项目遗漏情况、职能部门执行议决结果情况和执行权力运行制度的情况。

　　为充分发挥群众的监督作用，店口、东和等乡镇专门聘请了党代表、人大代表和政协委员、离退休老干部、普通群众担任社会监督员，以监督机关作风和乡镇权力运行状况。

　　“规范乡镇权力运行，能够有效实现决策程序化、操作流程化和监督制度化，是加强农村基层党风廉政建设的有力举措。”大唐镇马店新村村委会主任马定远说。

　　除了制度保障，绍兴市还运用科技手段特别是信息和网络技术手段规范权力运行，加强对权力的实时监控。2007年，绍兴市预防腐败网络平台正式运行，该平台具有综合监察、预警处理、投诉举报、消息系统、综合查询、统计分析、主题展示、系统管理等一系列功能。

　　目前，绍兴已建立健全相关管理和考核制度，将电子监察结果纳入对部门有关工作的目标考核，形成电子监察的长效机制，并对电子监察数据及时进行统计、分析，为领导决策提供参考。

　　“基层党风廉政建设涉及面广，任务多，责任重，是一项系统工程，必须齐抓共管，形成合力，勇于创新。”绍兴市长钱建民说，绍兴将进一步加大改革创新力度，继续推动政务、党务信息公开化，促进决策、执行、监管等权力运行关键环节的程序化、标准化，强化行政管理层级的扁平化，推动干部培养使用，全方位打造“透明政府”、“廉洁政府”，确保公共权力“在阳光下运行”。

　　（责任编辑：曹伟）