秩序赢了，健康输了 禁烟，印尼让美国“低头”

　　罗汉伟

　　“吸烟有害健康”，世界各国都在努力减少烟民数量和香烟产量。2009年6月，美国通过新法令进一步限制香烟生产和进口。然而，2010年4月7日，印度尼西亚在WTO起诉美国，称新法令违反《技术性贸易壁垒协定》。今年9月2日，WTO专家组作出裁定，在实体性问题上支持了印尼的主张，美国败诉。

　　香料之争

　　2009年6月22日，美国总统奥巴马签署的《联邦食品、药品、化妆品法令》（the Federal Food, Drug and Cosmetic Act，FFDCA）以及配套的《家庭禁烟和烟草控制计划》（the Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act，FSPTCA）规定：任何香烟及其原材料（烟丝、过滤嘴和包装纸）都不能含有天然的或人工合成的引诱烟民的添加剂或香料（辅助香料），包括草莓、葡萄、橙子、丁香、桂皮、菠萝、香草、椰子、甘草、可可粉、巧克力、樱桃、咖啡；但是，添加薄荷是允许的；美国食品药品监管局也有权对添加的薄荷和其他没有列明的香料采取必要的限制措施。同年9月22日，该法生效。

　　美国20%~26%的成年人和12%~

　　19%的青少年是烟民，2007年—2009年，美国每年消费香烟3100亿~3600亿支。绝大多数美国人抽两种烟，3/4的烟民喜欢无辅助香料的普通烟，1/4的烟民喜欢含有薄荷味道的烟。

　　据美国食品药品监管局调查，美国每年至少有40万人死于因吸烟引发的疾病，比较有效的控制办法是预防青少年染上吸烟习惯；17岁左右的青少年对含有辅助香料的香烟的喜爱程度比25岁左右的成年人高出两倍；这种香烟与无辅助香料的香烟对人体的危害程度是一样的。因此，美国国会认为，禁止这些辅助香料的使用，可以有效降低青少年烟民的数量，达到保护全民健康的目的。

　　印尼是世界上第三大烟草消费国。据《雅加达邮报》最新报道，印尼烟民占全国总人口的34%，有63%的男人抽烟；近15年来烟草消费量以每年26%的速度递增；2010年烟草业为印尼中央政府创税收66.1亿美元，占GDP的1%。与美国不同，印尼人非常喜欢添加了丁香味道的香烟，有93%的印尼产香烟都添加了丁香。

　　美国每年香烟进口数额较大，2007年价值162万美元，2008年148万美元，2009年75万美元。虽然含丁香味道的香烟只占每年美国市场的0.1%，但都来自于印尼，对印尼来说是一笔很大的外汇收入。美国是印尼香烟的主要出口国之一。美国的立法实际上把印尼产香烟拒之于美国国门之外。

　　外交磋商未果后，印尼政府决定起诉美国。

　　曲折的“禁烟”之路

　　其实，美国对香烟消费的控制也经历了一个曲折的过程。在1950年以前，烟草制品的生产和销售在美国是不受控制的。1957年美国卫生总署宣布，吸烟是导致肺癌的主要原因。1964年，该卫生总署的咨询委员会进一步确认，吸烟大大提高了肺癌、肺气肿和冠状动脉心脏病的发病率，促使第一部禁烟法——《联邦香烟标签和广告法》出台，要求香烟包装上必须有“吸烟有害健康”的警示。

　　1990年，美国国会和食品药品管理局对香烟的危害，尤其是对青少年和儿童的危害进行了一次联合调查。这次调查唤醒了民众意识，许多人开始起诉烟草公司，称他们的疾病是烟草公司的香烟造成的。一些州开始要求烟草公司承担公众健康支出费用，进而引发诉讼。

　　1995年前后，几乎每个州都有针对烟草公司的此类诉讼。最后，美国最大的五个烟草公司开始妥协，分别与州政府达成“精明处理协议”（Master Settlement Agreement，MSA）, 同意在2025年之前，以年度分别支付的方式，总共提供2060亿美元的公共健康费用；禁止针对年轻烟民的香烟广告和品牌推广；解散相关的香烟推广组织。但是，这个协议并没有禁止各种香烟的生产销售，也没有对辅助香料的使用进行规范。

　　2000年前后，一些烟草公司，尤其是RJ Reynolds公司，开始在生产过程中添加香草、柠檬、香料、西瓜、脱脂糖、甚至威士忌等辅助香料，以吸引烟民扩大销量。伊利诺伊州和纽约州认为，RJ Reynolds公司的做法不符合“精明处理协议”的基本精神，要求该公司与所有签订了“精明处理协议”的州签订《2006一致协议》，不再销售含有辅助香料的香烟。但是，这个协议没有禁止该公司在以后开发新的辅助香料。

　　在整个“禁烟”立法过程中，美国烟草企业和联邦食品药品管理局也经历了激烈的讨价还价。1996年，联邦食品药品管理局签署规章，要求香烟只能售给18岁以上的公民，并且只能在纯成年人的场合销售。1997年，在该规章开始实施时，美国烟草企业起诉，称国会没有授权联邦食品药品管理局进行立法。这一诉求得到了联邦最高法院的支持。规章被宣布无效。

　　作为对联邦最高法院判决的回应，美国国会之后专门授权联邦食品药品管理局拟定“安全和有效的”标准，采用“对保护公共健康合适的手段”，对含有辅助香料的香烟采取禁止措施（但含有薄荷味的香烟除外）。从2004年到2009年，美国参议院和众议院经过反复讨论，上述FSPTCA 和FFDCA两条法令最终获得通过。

　　同时，这两部“禁烟”令还要求设立两个机构，“烟草产品中心”（Centre for Tobacco Products，CTP）和“烟草产品科技咨询委员会”（the Tobacco Products Scientific Advisory Committee，TPSAC），加大法令的执行力度。对于含有薄荷味的香烟，法令要求“烟草产品科技咨询委员会”在成立之后的3个月之内报告这种香烟对公共健康的危害。2011年3月，报告出炉，委员会倾向于建议取消薄荷料的添加，但言辞非常隐晦，可能是考虑到烟草行业抵制情绪及对立法的影响力。

　　专家组两难：健康还是秩序

　　“保护人类的生命健康是最重要的，没有任何利益比人类的生命健康权更重要。”这是各种WTO规则所确立的基本原则。WTO争端解决机构在以往的裁决中，也多次重申了这个原则。表面看来，美国通过禁止辅助香料的使用降低香烟供求量并无不当。

　　美国、印尼双方争辩的核心集中在WTO《技术性贸易壁垒协定》第二条和第十二条。

　　印尼认为，美国“禁烟”法令违反了上述规则：第一，美国不允许进口香烟含辅助香料，但是却允许美国国内生产的香烟含薄荷香料，没有给予进口产品国民待遇；第二，美国的措施超过了必要的限度，对印尼的贸易利益造成了不必要的障碍；第三，美国没有就这些禁止措施的采用对出口国作出充分的解释，违反了《技术性贸易壁垒协定》第二条的程序性规定；第四，美国没有充分考虑发展中国家的实际困难，没有给予特殊待遇；第五，法令从公布到实施，只有3个月的时间，没有给予出口国充分的准备时间，违反了程序性义务。

　　美国反驳印尼的主张，认为虽然《技术性贸易壁垒协定》第二条要求给予进口产品国民待遇，但并没有禁止进口国从公共健康考虑，设立合理的技术性规则；成千上万的美国人抽含薄荷香味的香烟，但截至目前还没有证据表明这种香烟对公共健康有多大的危害，所以美国没有禁止薄荷在香烟生产中的使用；法令符合《关税与贸易总协定》第二十条关于保护公共健康例外的规定；对辅助香料的禁止是合理的，没有超过保护公共健康的必要限度；美国已经考虑了发展中国家的实际情况，并作了充分的解释；法令从公布到实施历时3个月，已经给予了出口国充分的准备时间。

　　专家组在裁决时面临很多两难选择。一方面，“禁烟”是保护公共健康之必需，已是大势所趋；另一方面，WTO所建立的国际贸易秩序必须维护。不过，作为WTO体系下的争端解决机构，专家组只能根据WTO规则进行裁决：美国的“禁烟”措施违反了《技术性贸易壁垒协定》第二条，因为它允许薄荷的使用，却禁止其他辅助香料的使用，导致在实际上没有给予来自其他国家的香烟以国民待遇；没有及时履行通知义务和解释义务；“禁烟”法令从公布到实施只有3个月的时间，没有给予出口国充分的准备时间。同时，专家组认为印尼没有提供充分的证据证明其他诉求，不予支持。

　　世界卫生组织《烟草控制框架公约》

　　第九条 烟草制品成分管制

　　缔约方会议应与有关国际机构协商提出检测和测量烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及对这些成分和释放物的管制指南。经有关国家当局批准，每一缔约方应对此类检测和测量以及此类管制采取和实行有效的立法、实施和行政或其他措施。

　　第十条 烟草制品披露的规定

　　每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，要求烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。每一缔约方应进一步采取和实行有效措施以公开披露烟草制品有毒成分和它们可能产生的释放物的信息。

　　2005年，世界卫生组织《烟草控制框架公约》（the Framework Convention on Tobacco Control，FCTC）在世界卫生组织获得通过。这个公约是针对国际烟草贸易快速发展，投资快速增加，以及因抽烟引发的流行病越来越多而设，旨在降低国际烟草的供需数量，要求成员国报告国内烟草供需情况和对依赖烟草种植生存的地区的产业结构调整策略。中国、美国是这个公约的成员国，但印尼不是。

　　2010年11月20日，该公约成员国会议通过了专门工作组草拟的《关于执行公约第九条和第十条的指导意见》。不过，《意见》是指导性的，成员国没有必须遵守的法定义务。

　　《技术性贸易壁垒协定》的相关规定

　　按第二条规定，进口国对来自某个国家的产品的技术性要求，不能高于对国内同类产品或从其他国家进口的同类产品的要求（国民待遇和最惠国待遇）；这些技术性要求不能超过必要的限度，以至于对贸易造成不必要的障碍；如果有国际规则，进口国应该优先考虑使用国际规则；如果进口国的技术性要求可能对其他成员国的利益造成重要影响，应对方的要求，进口国应该对采取措施的原因充分解释；进口国的技术性要求应该根据产品的性能设定，而不是产品的设计和外观；进口国应该及时公告技术性规则，并通知有利害关系的成员国；除紧急情况外，从技术性规则的公布到实施应该有一个合理的准备期间，对来自发展中国家的产品更应该给出口国足够的准备时间。

　　按第十二条规定，发达国家在采取技术性规则时，应该充分考虑发展中国家的实际困难，给予特殊待遇，以免给发展中国家造成不必要的贸易障碍。

　　印尼无法阻挡美国“禁烟”

　　根据争端解决规则，争端双方都有权对专家组裁决提出上诉。但笔者认为，不管双方是否上诉，此案的裁决结果无法阻挡美国“禁烟”的脚步，烟草类产品进入美国市场会越来越难。如果美国禁止薄荷在香烟生产中的使用，并及时履行程序性的通知义务和解释义务，印尼不可能胜诉。美国会这样做的，薄荷的使用迟早会被禁止，程序性义务也很容易履行，无非是文来文往罢了。

　　其实，印尼的烟草生产商也没有因此案的胜诉得到任何慰藉，相反，据《雅加达邮报》报道，印尼卫生部早在2011年5月就开始着手起草《烟草控制规则》（A Ministerial Regulation on Tobacco Control, RPP）, 准备禁止丁香在香烟生产中的使用。消息一出，印尼烟草业哗然。业主们认为将要遭受灭顶之灾。印尼政府决心已定，称每年有至少20万人死于吸烟导致的疾病，虽然印尼不是《烟草控制框架公约》的成员国，但有必要按照该公约的要求采取控烟措施；即使烟草业给GDP贡献率再大，也没有国民的生命健康更重要。