四川财政厅：四川现代农业循环经济模式与财政支持政策研究

　　“四川现代农业循环经济模式与财政支持政策研究”课题组

　　近年来，随着农业现代化步伐的加快和食品质量安全问题的凸显，迫使传统的小规模分散经营方式加快向规模化集中经营方式转变。然而，规模化经营方式在提高生产效率、保障食品安全的同时，也对生态环境产生了严重的污染和破坏。与此同时，居民消费需求结构的变化，使得绿色食品、有机食品、生态食品的发展具有更大的市场增长空间，而新农村建设的不断推进，也导致农村房屋居住功能与生产功能相分离的趋势日益显著。在这种形势下，亟需探索一种既符合环境保护要求，又与居民消费结构和农业生产方式变化相适应的现代农业发展模式。

　　正基于此，我省许多地区开始积极探索现代农业循环经济发展之路，逐步形成了以种养结合为重点的“畜禽+沼（发酵床）+果（菜、粮）”、“畜禽+沼+电”、“林果种植+小家禽养殖”等循环经济模式。这些前期的探索和实践为我省现代农业发展指明了一条切实可行的道路，但总体上还具有极强的不成熟性，有待进一步完善和创新。另外，一些较为成熟的循环经济模式也还需要向其他地区推广和应用。在循环经济模式的完善和推广过程中，迫切需要找准发展中的薄弱和关键环节，制定一套有针对性的支持政策，有效发挥财政资金的导向作用，提高财政资金的使用效率，加快推进我省现代农业循环经济发展。

　　一、四川农业循环经济的发展现状及评价

　　 （一）四川农业循环经济的实践模式及评价

　　发展农业循环经济能够显著缓解农业资源开发与环境保护之间的冲突，对于破解我省农村人地矛盾尖锐、资源综合利用效率不足问题有明显推动作用。近年来，我省以资源禀赋为基础，加大农业循环经济的资金、科技、人才等投入，因地制宜，大胆创新，探索出一系列极具实践价值的种养循环模式。

　　1.以生猪养殖为中心的种养循环模式及其评价。“猪+沼（发酵床）+果（菜、粮）”、“猪+沼+电”等以生猪养殖为中心的种养循环模式，循环媒介主要有两种：一是通过沼气池对饲养废弃物（粪便、垃圾等）进行厌氧发酵产生可燃气体甲烷直接作为生活能源使用，或再次转化为电力用于生产生活，沼气池发酵后的沼液作为有机肥料用于水果、蔬菜、粮食等种植。二是在集中养殖区使用发酵床，采取微生物分解发酵技术，通过参与垫料和牲畜粪便协同发酵作用，快速转化生粪、尿等养殖废弃物，废弃的发酵床可作为有机肥用于种植业或养殖蚯蚓以再利用。这种以生猪养殖为中心的循环模式主要分布在我省生猪养殖大县，如简阳、射洪、岳池等。

　　以生猪养殖为中心的循环模式通过沼气池、发酵床等循环媒介实现了污染物零排放，有效破解了生猪养殖的环境污染问题，同时废弃物的再利用和资源化降低了农村对传统能源的依赖性，促进了清洁能源的使用，而其产生的有机肥减少了农业化肥和农药使用，提高了产品质量，特别是显著增强牲畜抗病能力和促进蔬菜瓜果无公害化生产。对于降低生产成本、提高农民收入和改善农村生活环境起到积极作用。特别值得一提的是，相比玉米、红苕等传统作物，蔬菜、水果等经济作物在吸纳沼液、有机肥料等方面效益显著，因此，以生猪为中心的农业循环经济在优化农业产业结构、规避产业风险具有重要推动作用。

　　以生猪养殖为中心的农业循环经济模式既广泛存在于单家独户的庭院内的小规模循环，同时，也可以实现规模经济乃至园区经济的大循环，灵活便利的特性使其成为我省农业循环经济的重要选择。然而，这种循环模式存在不可忽视的局限性：一是，传统的户用沼气产气不稳、寿命较短，工程沼气及其配套的管网、喷灌、滴灌等设施设备投入大，后续管理要求高；二是，以发酵床为媒介的生猪种养循环模式对养殖规模、外界环境要求严格，且不能使用化学消毒药品和抗生素类药物，生猪一旦生病或发生疫情，将产生较大损失。

　　2．以林果种植为中心的种养循环模式及其评价。“林果种植+小家禽养殖”、“林果种植+林下套种牧草+牲畜养殖+沼气+有机肥种植林果”等模式是以林果种植为中心的种养循环经济的典型代表。简单循环是利用林下空间放养土鸡，土鸡以林间虫、草为食，是典型的“绿色”食品，其粪便作为有机肥料促进了林果的生长，如天全山地鸡养殖。另一种循环是利用林（果）下空间种植牧草，用于养牛羊等牲畜，粪便在沼气池中发酵处理，沼气作为生活能源，沼液作为有机肥用于林果种植，如大邑耘丰葡萄园。

　　以林果种植为中心的种养循环模式实现了空间上的集约利用，在促进林果产品无公害化生产的同时，能够显著增加农民收入。然而简单种养循环模式产业链较短、产品单一，且管理相对困难。“林+草+畜+沼”的种养模式则对资金投入和劳动力投入有较高要求。

　　3.立体复合型种养循环模式及其评价。“小家禽+牧草+水产”、“ 麦-菌-稻”、“稻田种养综合利用”等立体复合型种养循环模式，将处于不同生态位且具有不同特点的各生物类群（如林木、农作物、鱼、药材、食用菌等）在系统中复合在一起，建立起一个空间上多层次、时间上多序列的产业结构。例如蓬溪“猪+沼+草+鹅+鱼”模式中猪粪通过沼气池厌氧发酵处理后把沼液排放到鱼塘，沼液养鱼，水面养鹅，鹅粪用于牧草种植。又如崇州丰丰现代农业园区里鸡、鸭、牛粪便养殖蚯蚓，而蚯蚓可直接喂养鸡、鸭，蚯蚓粪用来水果种植和牧草种植，牧草再用来喂养牲畜，实现了真正的生态循环。

　　立体复合型种养循环模式实现了空间上的综合利用，产品复合程度高，见效周期短，投资灵活，有利于提高资源的综合利用效率和生物产品的总体产出，具有较高的经济效益和生态效益。然而，立体复合型种养循环模式对劳动力数量和素质、生态系统的多样性和适宜性等有较高要求，现阶段广泛推广的难度较大。

　　经过多年探索实践，我省农业种养循环经济已经起步，多种循环模式在我省平原、丘陵、盆周山区等地均有不同程度的发展，在节约资源、降低污染、产品提档升级、改善农户生活质量、提高农民收入以及优化产业结构、规避产业风险等方面具有显著成效。农业循环经济的理念已经取得广泛共识，因地制宜地推动现代农业循环经济发展，成为当前我省建设新农村和发展现代农业的重要选择。

　　然而值得重视的是，我省农业种养循环经济仍然处于初级阶段，规模总量较小，循环模式未能突破传统农业经营框架，产品低商品率、低价格和低附加值的特质依然显著，农业作为原料产业的天然弱质性未发生根本变化。从空间分布上看，平原和丘陵地区发展较快，盆周山区和高原的发展相对滞后；从资源利用角度出发，在空间综合利用、节肥节药、节能等方面效果显著，但在节水、节劳等方面作用不突出；从产出角度出发，对无公害和绿色产品关注度较高，但营养产品（如含高铁、高氨基酸等）的生产投入相对较少。

　　（二）四川农业循环经济的发展趋势判断

　　我省在对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统农业增长模式反思的基础上，从资源节约和综合利用的角度出发，对现代农业发展进行了大量的探索和实践，取得明显成效。目前，我省种养循环农业出现出六大显著的发展趋势：

　　一是循环规模上，由分散的、小规模循环逐步向适度规模、集中循环发展。在统筹城乡发展和建设新农村的宏观背景下，近年来我省加大投入，通过新村建设、重大工程移民、灾后重建、土地整理等一系列举措，推动农民适度规模集中居住，改善居住环境和提高生活质量的同时，为土地集约化、规模化利用创造了良好条件。而生活方式的转变必然要求生产方式由传统的分散型小农化作业向现代的适度集中规模经营转变。

　　二是循环路径上，由小农户为主体的半封闭式简单循环向企业和业主主导的全封闭式高级循环转变。以小农户为主体的半封闭式简单循环技术含量不高、资源综合利用不足、废弃物资源化水平较低，同时，农村劳动力持续转移使这种简单循环模式面临劳动力匮乏的困境。以技术充实和集约经营为取向的现代农业发展战略，必然要求形成以业主和大户为主导的高级形式的种养循环模式，通过全封闭式循环路径显著提高资源再利用和废弃物资源化效率。

　　三是组织模式上，由农户内部循环向多主体循环链模式转变。现代农业要求分工专业化、组织规模化经营，对小农经济产生直接冲击，以大户、合作组织、业主等主体必然会取代小农成为未来农业经营的主体。以单一农户为主的种养循环模式（如“猪+沼+粮”）会因生产主体和经营方式的变化而随之改变，以“企业（业主）+农户+基地”模式或“企业（业主）+合作社+农户+基地”的多元主体模式将成为现代种养循环农业的主要组织形式。

　　四是发展动力上，由自发的被动循环向自觉的主动循环转变。以前的循环农业项目具有较强的政府主导特征，农民等主体的主动性不足。但随着资源禀赋限制和环保政策要求，现在的大多数循环农业项目都是企业或业主主动发展的。如，为解决污染问题而产生的“猪+沼+经”模式、人地矛盾尖锐化产生的“林果+鸡”模式、为降低生产成本而采取的“草+鹅+鱼”模式等，都是着力于破解当前农村、农业发展中的资源稀缺、环境恶化、产品低端等“瓶颈”制约，对于构建现代农业体系具有重要的支撑作用。今后在效益导向和政策激励的双重推动下，现代农业循环经济模式将会进一步成为农业经营主体的自觉选择。

　　五是在循环链上，更多的农村外部利益相关者加入循环农业产业链。不同于传统农业，现代循环农业不仅是生物质利用、种养产业布局、生产组织管理等农业内部体系，而且对统筹协调资金、技术、人才、信息、中介组织等前后向关联产业的依赖程度更高。随着循环产业链条的不断延伸，金融、研发、培训、设施建设、品牌评估等非农主体会进一步加入到这一系统中，成为推动循环农业发展的重要力量。

　　（三）推动四川现代农业循环经济发展的困难与制约

　　总体上看，我省现代农业循环经济发展已经起步，取得了一些卓有成效的实践，但要在更大范围内和更高层次上推动其发展，还必须突破以下几个主要的困难与制约。

　　1.设施建设和管护成本与农业生产特殊性的矛盾。与传统经营方式相比，种养循环农业项目是一项投资回报期较长、涉及项目较多的系统性工程，用于基础建设的一次性投入较大。以“猪+沼+经”循环模式为例，存栏500头母猪，需配套种植作物1300余亩，建设沼气池、山腰储液池、沼液输送管网、沼液提灌站等约需200万元，如果加上生产用房、道路、农用地整理等费用，投资金额更为庞大。而农业生产的生物学过程受制于无数的生态变量，土壤、温度、湿度的任意细微变化都可能引起生产要素的变化，生产周期较长，加上可能的政策和市场变化，投资回报的不确定风险大。与传统农业经营模式相比，较大的设施投入成本制约了投资主体开展循环农业项目的积极性。

　　值得重视的是，以设施为特征的现代农业循环经济模式的良性发展有赖于对设施的持续管护。调研发现，虽然管护责任主体已经明晰化，通过治污的惩罚机制使排污主体（养殖业主）履行管护义务，但受益村社和农户却因缺乏相应的制度设计难以调动其积极性，使“围墙外”的循环设施面临不可持续的风险。

　　2.产业结构调整中产品附加值提升与小农户被挤出的矛盾。从循环农业的各个发展阶段看，小农户在循环链中均处于较低层级，除生产生活条件得到有限改善外，难以分享循环农业中产品高级化所带来的附加收益。政策扶持和广阔的市场空间会推动现代农业循环经济向种养规模化、主体业主化、管理公司化的方向演进，以规模经济和园区经济为主体的自主经营、自主受益的封闭式循环具有综合利用资源、提高经济效益、规避生产风险的先天优势，将成为投资业主的重要选择。这无疑会进一步将小农户挤出循环农业的产业链条，压缩小农户分享现代农业发展的受益空间。

　　3.较强的技术依赖性与技术要素投入不足之间的矛盾。与传统农业经营方式相比，现代农业循环经济模式建立在技术进步的基础上，在生产过程中通过减量技术、再利用技术、再循环链接技术等手段实现物质、能量和信息的高效循环利用，如通过使用新材料替代常规材料以节能、通过建设生态型沟渠有效吸收农田重金属等，技术是循环农业提升资源综合利用效率和提高产品质量的动力源泉。然而由于缺乏科学技术支持动力机制，以及农业科技成果转化应用能力不足的制约，加上科技服务体系建设滞后和劳动力素质偏低的历史欠账，技术要素投入的严重不足，已经成为我省种养循环农业发展的重要障碍。

　　4.传统循环方式与新居集中建设之间的矛盾。我省种养循环农业正处于起步阶段，目前主要的循环模式是与农村小规模分散居住的生活方式相适应的，以改良传统农业经营方式为手段，实行单家独户的内部循环模式（如“猪+沼”）。然而新村建设、土地整理、灾后重建、重大工程移民等项目使农民集中居住，生产与生活功能分离的新型居住模式，对集中居住区的能源使用、环境等均有一定要求，使原有的循环模式存在较强的不适应性。

　　5.循环链上的多主体之间的利益和风险机制建设不足的矛盾。在技术进步、土地规模集中、政策激励等因素影响下，现代农业循环经济中的产业项目可能从当前的一个发展为数个，循环链上的利益主体也会由单一化向多元化转变。然而我省农业产业化、规模化、组织化尚处于较低水平，利益主体之间的利益联结机制尚不健全，较高的交易费用导致种养循环链面临不可持续发展的风险。

　　6.循环农产品与市场信息不对称的矛盾。种养循环模式在生产过程中强调减少甚至不使用农用化学品，通过使用清洁原料和优化配置肥料资源，产出符合无公害乃至绿色和有机标准的农产品，提高了农产品质量，能够满足现代市场需求。然而现行体制下，较高的认证费用直接制约了投资者申请无公害（绿色）认证的积极性，而消费市场由于产品信息不对称导致市场认同度较低，循环模式下的农产品价值优势难以转变为价格优势。

　　二、四川发展现代农业循环经济的思路和内容

　　 （一）发展思路

　　现代农业循环经济以建设新农村和发展现代农业为宗旨，按照“政府引导、企业带动、农户合作、多方共赢”的基本思路，以本地优势特色种植业和养殖业为核心，延伸产业链，突出生态链，形成循环链，通过促进“三链融合”，达到经济效益、社会效益、生态效益“三效合一”的最终目标。现代农业循环经济发展应与新农村建设相结合，坚持以循环经济园为载体，以适度规模种养殖业为核心，以标准化生产为基础，以产业化经营为手段，以种养结合、能源平衡为重点，针对现代农业循环经济发展的关键环节，建立科学完善的政策激励机制和财政投入体系，构建全省现代农业循环经济的长效发展机制。

　　 （二）基本原则

　　1.利益共享的原则。现代农业循环经济发展中必须在政府、农户、企业、中介组织等产业链环节上的各利益主体之间形成有机、有效、无缝联结，探索实现利益共享和风险分担的利益联结机制，充分有效地激发各利益主体的积极性和主动性。

　　2.以人为本的原则。现代农业循环经济发展必须坚持以人为本，充分尊重农民群众的意愿和选择，按照农民群众的意愿和需要进行试点，不搞强迫命令，不搞包办代替，使农民群众成为现代农业循环经济的参与者、建设者、受益者。

　　3.农民增收的原则。检验现代农业循环经济发展是否成功的最终标准之一是实现农民持续增收和农业可持续发展，因此要大幅度增加农民收入，着力改善农民生产生活条件，切实让广大农民群众享受到现代农业循环经济发展的成果。

　　4.政策引导的原则。切实发挥政策引导作用，制定针对现代农业循环经济发展关键环节的多元化财政支持政策，实现财政引导、市场主导的发展格局，加强对探索成功的发展模式的宣传推广，大力强化其示范效应。

　　 （三）主要内容

　　1.主导模式。现代农业循环经济以“集中居住+生态养殖+绿色种植+种养循环”为主导模式。结合新农村示范片新村建设项目，大力推进“集中居住+生态养殖+绿色种植+种养循环”模式，实现新圈舍与新民居相分离，在农民集中居住区适当距离之外修建规模化生态养殖小区，并对涉及农民的承包土地流转给合作社、业主或企业进行统一规划，养殖小区产生的牲畜排泄物通过沼气池或发酵床处理作为生物肥用于绿色种植，而沼气则用作农民集中居住区的生活能源使用。

　　2.规模设计。现代农业循环经济模式的核心在于围绕农民集中居住小区修建规模适度的生态养殖小区。根据经济效益、种养平衡、农户能力、环境容量、废弃物处理等多重因素，来确定发展规模。在丘陵地区，集中居住规模一般以30-40户为宜，平原地区可适当增加，而山区则应适当减少。为了维持种养平衡，养殖小区的建设规模取决于饲养牲畜的品种和数量，而特定某类牲畜数量又取决于该集中居住区农户所拥有的耕地面积，牲畜数量与耕地面积的换算标准。同时，养殖小区建设必须符合农业部《畜禽场区设计技术规范》（NY/T682—2003）。

　　3.空间布局。现代农业循环经济模式应立足于科学规划，合理确定农民住房、养殖小区、沼气池等设施的空间距离和布局结构，实现居住区与养殖区相分离、养殖区与沼气池相结合，以服务农户生产经营和生态环境建设为最终目的。具体技术参数略。

　　4.循环发展。现代农业循环经济模式以市场需求为依据，确定养殖业和种植业发展品种，科学配比能源、物质排出量与吸纳量的关系，合理确定种养业的搭配比例和平衡关系，在养殖业、种植业和农民集中居住区之间形成高效、封闭和可持续的能源及经济循环系统。

　　5.权责主体。现代农业循环经济模式以“谁受益、谁负责”为基本原则，对循环链上不同利益主体分类指导、区别对待。

　　采取“政府主导、合作社主体”的发展方式，重点支持产业基础好、产品商品率高的农民专业合作社发展现代农业循环经济，政府负责为循环经济设施提供财政补贴为主、财政担保和财政贴息为辅的支持政策，合作社负责循环经济设施的运营和管护；对未采取循环经济模式又产生较大养殖污染的合作社不进行任何扶持。

　　采取“政府引导、企业主导、奖惩并重”的发展方式，引导企业和业主发展现代农业循环经济，政府选择沼气池、配套管网和喷滴灌设施等若干关键环节进行以奖代补、财政担保、财政贴息等引导性支持政策；对没有处理好养殖污染问题的业主进行处罚，倒逼业主选择现代农业循环经济模式。

　　三、财政支持现代农业循环经济的主要措施

　　（一）建立现代农业循环经济发展专项资金

　　近年来，我省以三大优势主导项目为平台整体推进现代农业建设，通过一系列体制机制创新举措，在农业项目投入的资金规模持续扩大，有力地促进了优势项目的发展。然而，作为一种新兴的现代农业发展方式，现代农业循环经济模式是由种植业、养殖业、农村能源、生态建设等涉及多个产出项目统筹协作形成的产业网络。当前财政支农资金的部门分割投入方式难以适应种养循环农业的链式结构，重复投入与投入空白并存。

　　因此，应建立现代农业循环经济发展专项资金，重点支持循环链上的关键节点和薄弱环节，确保循环链无缝化和集约化。同时，推动循环农业专项资金与其他项目资金整合，通过与新农村建设示范片相结合、与现代农业基地建设相结合、与农产品加工园区建设相结合、与高标准农田建设示范工程相结合，抓住支农惠农工程建设机会，发挥互补优势，体现规模优势。

　　 （二）强化以规模经营为核心的主导模式

　　传统的以农户家庭经营为主体的种养循环模式在降低成本、技术推广、产品增效提质、组织管理上存在诸多缺陷，应抓住机遇，重点支持与农户集中居住相适应的、以规模化生态养殖和标准化绿色种植为核心的种养循环模式，通过财政补贴和贴息等方式引导规范经营的“集中居住+生态养殖+绿色种植+种养循环”成为现代农业循环经济的主导模式。在空间布局上强调种养产业与居住区的适度距离，在规模设计上强调因地制宜、量力而行，在市场效益上强调符合市场需求且具有广阔价值空间，对经营主体强调“低排放、再利用、再循环”的考察标准，对符合要求的主导模式重点支持。

　　立足我省实际，应构建针对非主导模式的农业循环经济的财政支持策略，发挥财政资金导向性作用。一是针对当前和未来一段时间内仍将普遍存在的以小农户为主体的庭院循环经济模式，通过财政支持公共服务平台建设，为其提供技术支持和市场信息，帮助小农户规避生产风险，提高废弃物再利用效率。二是针对符合未来发展方向的园区经济循环模式，引导业主加大循环经济投资力度，一方面通过以奖代补、财政担保、财政贴息等方式支持园区“围墙内”的关键循环节点建设，另一方面通过对园区“围墙外”农户直接受益的循环设施（如提灌站、沼液池等）提供财政补贴。

　　 （三）打造风格多样的现代农业循环经济示范点

　　立足我省实际，对平原、丘陵、盆周山区以及高原地带发展种养循环农业的适宜区重点考察，根据不同地区资源禀赋分类指导，合理规划，科学布局。以农村社区发展为核心，适度、科学、低成本安排为原则，建立合理的政策弹性区间，突出重点、以点带面、逐次展开。

　　率先在省级新农村建设示范片中选择具有典型意义的平原地区、丘陵地区、盆周山区，打造12个试点示范项目，重点支持已有较好基础的现代农业循环项目，通过与新农村示范片、农发项目等结合，采取灵活政策，多样化推进现代农业循环经济模式，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成适应不同发展环境的循环农业模式，为全省科学推进种养循环农业发挥示范和带动作用。

　　在平原地区，与土地整理等项目结合，以集中居住的农村社区为核心，重点支持节地节劳和高附加值的种养循环农业项目；在丘陵地区，以错落有致的农村社区为核心，重点支持节水节能型种养循环农业项目；在盆周山区，以分散居住的农村社区为核心，重点支持节地节能和低排放的种养循环农业项目。

　　（四）以循环链中的关键环节为重点支持对象

　　针对我省推动现代农业循环经济模式中显著存在的基础设施、技术人才等方面的现实困难和薄弱环节，应确定三大关键环节重点支持：

　　一是具有公共产品性质的环节，包括循环模式的规划设计、技术推广平台、循环模式下农产品批发市场和信息查询数据系统等。重点采取政府购买服务方式加以支持。

　　二是对整个循环系统至关重要的循环链节点，如提灌站、沼液池（蓄水池）改扩建、以农户为受益主体的沼气发电设备等。主要以财政直接补贴或贷款贴息的方式支持。

　　三是农户直接受益的环节，包括种养殖示范基地建设、新技术（如有机肥生产）应用推广、良种繁育、养殖（寄养）小区基础建设、入户沼液（气）管网铺设、循环农业合作组织等。主要以财政贴息、担保贷款、直接补助等方式支持。

　　（五）构建财政长效支持机制

　　以资源低开采、低消耗、高利用和废弃物低排放为目标的现代农业循环经济模式代表了现代农业发展的主要方向。然而，多重产品组成的环状发展模式决定了种养循环模式除农业自身的生产风险外，还增加了技术、资金等不确定风险。因此，应针对不同利益主体的诉求，在财政投入机制、投资重点、扶持主体等方面建设长效机制。

　　在投入机制上，探索产业发展风险金、财政投资转化为公司资本金、报账制、奖惩制、以奖代补、贷款担保、财政贴息等多元市场化手段，充分发挥财政资金导向性作用；在投资重点上，要突出现代农业取向，强调项目布局与区域产业发展相结合，注重业主、大户、合作社、农民等多方主体的利益联结；在扶持主体上，要以农民增收为核心，充分发挥财政资金和政策的示范带动效应，重点扶持与农户利益紧密联系的合作组织在种养循环经营中应用新材料、新工艺，加强对农村生产大户开展循环模式的基础工程的支持，引导企业加强循环链中技术引进、品牌建设、良种繁育等小农户难以完成的关键领域和薄弱环节。