求解海上溢油困局_

　　

　　编者的话

　　2010年4月，英国石油公司位于墨西哥湾的“深水地平线”石油钻探平台爆炸，数千万加仑石油泄漏。2011年8月，壳牌石油公司位于英国北海的“塘鹅1号”钻井平台海底管道破裂，致使200余吨石油泄漏。接二连三的溢油事故，不仅对海洋生态环境和沿海地区经济造成了严重影响，更对后续的处置和预防提出了严峻挑战。为此，本版特别推出专题报道，系统介绍近年来国外应对此类事故的监管、治理和赔偿机制的建立和完善情况，以资借鉴。

　　行政部门：

　　监控索赔两手硬

　　2010年4月20日英国石油公司在墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台爆炸事故发生后，美国政府随即成立了由总统牵头、国土安全部部长具体负责的溢油应急反应小组。小组成员由16个相关部门的负责人组成，主要职能是领导并协调包括国土安全部、海岸警卫队、内政部、国防部、环保署等相关政府机构及军警部队应对漏油事故的行动，以及地方政府的救援、清污和索赔等事项。

　　事故从一开始就被视为一次重大环保灾难。作为应急反应小组中的重要成员机构，美国环保署自事故伊始就组织环境监测科技力量，监控、应对对公众健康及环境有危害的迹象，其中包括空气质量、水样化验，以及可能采取的防范措施等，并及时把所有相关信息在第一时间对外公布，以便让湾区及全美民众掌握了解。同时，美国内政部的渔业和野生动植物服务局、国家海洋和气候管理署，以及国家公园管理服务局等与环保工作密切相关的部门，也从不同角度对环境的破坏情况进行监控和补救。

　　相较墨西哥湾的石油泄漏，壳牌公司北海“塘鹅1号”钻井平台的漏油量要少得多，但英国政府对于监控和评估工作仍予以高度重视。首先，英国指定了该事件专门的政府发言人。英国能源及气候变化部是主管部门，因此该部负责海上救助及干预事务的官员休·肖就被任命为政府发言人。其次，海上漏油事故涉及的多个政府部门组成联合工作组，加强协调配合。工作组成员主要由四大部门组成：能源及气候变化部、交通部下属的海岸署、卫生安全署以及苏格兰海事署。工作组不仅对内有利于统筹政府各部门利益和立场，还有利于以统一姿态加强对壳牌公司的监督、指导。该工作组有独立的技术专家，有自己的航拍飞机及卫星拍摄手段，对漏油情况进行独立监测。第三，政府及时发布新闻公报，以平衡壳牌公司的危机公关，为民众提供权威信息渠道。8月15日到24日，英国政府共发布5次新闻公报，内容有对壳牌公司公报信息的确认，也有不同于壳牌的数据。第四，政府主动公布壳牌公司向政府部门通报堵漏进展的详细过程，显示油企的每一步堵漏措施都预先获得了政府批准，增强了公众对油企堵漏措施的信心。由于目前北海原油泄漏仍处于危机应对环节，管道内残存油气尚未安全导出，漏油点及漏油原因尚待查明，英国政府表示事后将彻查该事故，并从中吸取教训，完善相关监管法规。

　　除事故监控与评估外，美、英两国政府在帮助受灾地区民众进行索赔方面也发挥了主导作用。以墨西哥湾漏油事件为例，漏油对墨西哥湾一带几乎所有企业都形成严重打击，尤其是海产捕捞和旅游业。大量中小企业因此经营惨淡乃至倒闭，失业大面积爆发。然而，英国石油公司却一度对事故的严重性、责任以及赔偿等问题闪烁其辞。客观地说，任何单个的中小企业及个人要同跨国企业巨头英国石油公司打官司，绝非易事。因此，美国政府高调介入，代表因漏油受损的企业和个人与英国石油公司据理力争。美国国会也就漏油事故多次举行听证会，邀请湾区有关各方及专业人士到国会作证，加大对英国石油公司的施压力度。另外，对于中小企业及个人损失，通常最直接、最合理的弥补方式应该是向责任企业索赔。美国政府根据国会1990年通过的《石油污染法》，将英国石油公司确定为事故责任方，并迫使英国石油公司建立了一整套处理索赔机制，赔付企业、个人乃至地方和联邦政府因漏油污染造成的有形及无形损失。2010年8月23日，专门处理索赔事务的“湾区索赔机制”启动。除此以外，美国政府还针对那些遭到英国石油公司拒绝赔偿的中小企业及个人，又开辟了一条弥补损失的通道——接受其向国家污染基金中心掌管的石油泄漏索赔信托基金再次提交索赔申请。该中心还接受英国石油公司赔偿机制90天内仍没有做出任何答复的索赔申请。

　　在美国政府、国会以及舆论等多方严厉态度的高压下，以及多种赔偿机制的运作下，英国石油公司先是同意出资200亿美元，建立一个专门针对此次漏油事件的赔偿基金，从根本上认真对待漏油事件。而随着压力的不断增大，时至今日，英国石油公司支出的赔偿金已攀升到410亿美元。

　　（责任编辑：刘阳禾）

　　 责任方：

　　端正态度早补救

　　相较于英国石油公司在事故初发时的推脱逃避，今年8月英国北海油田出现原油泄露后，当事方壳牌石油公司的危机公关则比较成功。虽未能第一时间回应公众的质疑和批评，但随后该公司及时发布了治理原油泄漏的情况，同时还与英国政府、非政府组织及媒体展开良好互动，使公众得以及时全面了解原油泄漏及治理情况，从而避免了一场信任危机。8月13日壳牌公司英国分公司在漏油事件发生3天后首次证实有关消息，虽然回应有所迟缓，但壳牌公司亡羊补牢，通过及时详细的信息披露，争取公众信心，重塑企业形象。

　　首先，壳牌公司任命欧洲开采与生产技术主任格伦·凯利为此次北海原油泄漏事件的发言人，代表企业在阿伯丁向公众发布壳牌公司治理原油泄漏的情况。凯利作为采油领域的技术专家，比普通新闻官或发言人更具危机公关的说服力。

　　其次，壳牌公司尽量提供图文并茂的背景信息，通过主动出击，压缩舆论臆测与想象空间，逐步夺回舆论主导权。壳牌公司英国分公司在网站上公布了有关原油泄漏的三大信息：油田介绍、漏油区介绍、漏油示意图。油田介绍包括油田经纬度、离海岸距离、油田分区情况、油田所有者及经营者信息、油田海水深度、油田海底地壳钻探深度、油田发现及产油时间、油气输送路线等。漏油区介绍通过文字配图形式，深入浅出地告诉公众，壳牌公司海底油气运输管道管壁厚度为61厘米，该管内又有输油管、输气管、输电管、输水管等管道，此次漏油的输油管管壁厚度为20厘米，目前只知漏油区大致经纬度，具体漏油点待查。漏油示意图包括9幅图像供公众浏览及记者选用，包括机器人海底摄影、卫星成像以及技术员绘制的示意图等。

　　第三，壳牌公司滚动发布原油泄漏治理情况，成为公众了解信息的主渠道。到目前为止，壳牌公司通过凯利已发布8次新闻公报，向社会介绍治理泄漏的措施及效果。8月13日第一份公报称，8月10日已关闭出事油井，输油管已被隔离并减压，漏油量大减，事态已得到控制，海面浮油区面积为31公里×4.3公里，油膜向西移动，但鉴于北海风浪大，预计不会到达苏格兰海岸，而是会自然消散。针对此，壳牌公司采取的措施包括启用遥控机器人排查泄漏区域，另外一艘应急船已处于待命状态，随时准备向大海播撒化学制剂分解浮油。8月15日第二份公报称，目前北海原油泄漏总量约216吨，相当于1300桶，是轻质原油，海面浮油约1吨，海面浮油区为0.5平方公里，目前日漏油量少于5桶。针对此，壳牌公司宣布已组建应急小组与政府各方紧密合作，并与环保机构等非政府组织保持联系，承诺将分享信息，共同监测对环境的影响。8月17日第三份公报称，公司将派潜水员及机器人到海底勘测，评估关闭安全阀的可行性，并称发现海底管道部分浮起，将用水泥沉床固定。8月18日第四份公报称，当天采取三大措施，包括安放水泥沉床、观测海面浮油消散情况等，发现海面浮油区面积已缩小到25万平方米，海面浮油降至0.4吨，输油管道内共有660吨、约4000桶原油。

　　第四，壳牌公司公布的部分数据虽然与政府数据有抵触，但该公司依然引用政府数据，两套数据并存显示其开放态度。8月19日壳牌公司第五份公报引用英国交通部下属海岸署的数据称，该署认为海面浮油区面积为6.7平方公里，海面浮油量为3.62吨，这远比壳牌公司前两次公布的情况更为严重。

　　第五，壳牌公司引用政府信息证实堵漏成功。壳牌公司第五份公报称，已成功关闭安全阀，没有原油漏入北海。8月20日第六份公报称没有发现新漏油。8月21日第七份公报引用英国海岸署消息，称该署飞机在北海未发现海面浮油。8月24日第八份公报称将需要几周时间研究如何清除管道内残留油气，一旦形成方案，将报英国政府批准。

　　第六，壳牌公司对漏油事件的态度表现诚恳，不断重申虽然漏油量并不大，但对北海的英国大陆架环境依然构成威胁，公司在致歉的同时立足于防患未然，承诺将组建调查组，彻查漏油原因。

　　壳牌公司的处理方法说明，作为漏油事件的主要责任方，只有端正态度、坦诚面对、积极补救才是解决危机之道。

　　（责任编辑：刘阳禾）

　　 后续：

　　行政立法大作为

　　以上两起漏油事件造成了巨大的经济损失和难以挽回的自然生态损失。其中，最直接的受害者是附近的海洋生物和依靠渔业及旅游业为生的沿海居民及企业。据估算，墨西哥湾漏油事件致使红鲷、比目鱼和大海鲢等湾区传统鱼类几乎绝迹，湾区沿岸经济损失227亿美元，50余家企业破产或濒于倒闭，居民失业率短时间内突破了12%的当地平均水平。面对这种情况，美国政府采取了科技修复、政策扶持和公关宣传等多项善后措施，以恢复当地经济与生态环境。2010年12月1日，为向全美消费者证明墨西哥湾的海鲜产品已完全摆脱漏油污染的危害，美国政府特意组织了一场名为“湾区海鲜美国之夜”的海鲜品尝社交活动。在美国政府的组织协调下，全美数百家饭店参加了这一活动。另外，白宫也从遭受漏油打击的湾区专门运来2000多磅海鲜产品，请漏油危机期间有杰出表现的志愿者、媒体人士等品尝以湾区海鲜为原料的白宫“御膳”，借以扩大影响，让人们更放心地购买墨西哥湾的海鲜产品。期间令人印象尤其深刻的是，白宫首席厨师科默福特还专门撰写了生动、详细的博客，描述专场晚宴的制作特点，教人如何烹调出最佳味道的墨西哥湾海鲜。科默福特本人在漏油事故发生5个月后又来到湾区，用当地的海鲜，在曾受卡特里娜飓风袭击的灾区举办了另一场海鲜品尝活动，与当地厨师共同切磋海鲜烹调技术，推广墨西哥湾区海鲜。为促进受灾区旅游经济的恢复，白宫新闻发言人先后多次在新闻发布会上向记者说明湾区旅游的安全性。美国总统奥巴马本人也亲自邀请全美乃至世界旅游者以新眼光看湾区旅游环境，放心到湾区旅游休假。

　　尽管如此，灾区经济和自然环境仍难以通过一朝一夕的修复就能恢复到之前的水平。避免类似悲剧的重演，完善相关的法律和监管制度才是根本解决办法。英国在此方面可以说有着丰富经验。上世纪70年代，北海油田成为大小油企逐鹿战场，原油污染概率也大增。在英国政府推动下，1974年9月4日海上污染责任协会成立，所有在北海经营的油企都是缔约方。当时适用范围仅限英国海域，目前已扩大到丹麦、德国、法国、爱尔兰、荷兰、挪威等国。该协会规定了污染事件赔偿限额，该限额几经修改，目前规定每次污染事件赔偿限额为2.5亿美元，其中赔偿损失限额1.25亿美元，补救措施限额1.25亿美元。同时，缔约油企必须通过保险、自保以及其他方式确保有能力支付赔偿限额。如果某缔约油企破产不能履约，则由该协会基金支付赔偿。该基金由所有缔约方按在北海油田经营比例出资。污染事件发生后，受害起诉方可以是个人，也可以是各级政府及公共机构，但起诉方必须在事发一年之内向油企提出赔偿要求。如果双方不能就赔偿方案达成一致，则可以根据国际商法有关规定在伦敦进行仲裁。2010年英国石油公司在墨西哥湾发生原油泄漏后，英国政府表示考虑提高海上油田安全标准。海上污染责任协会则在酝酿提高北海油田赔偿限额，有分析认为新限额将翻一番。英国油气行业协会也表示，待北海漏油事故调查结论出来后，将考察该事故对英国有关规章制度的影响，必要时将提出修订有关规定。

　　（责任编辑：刘阳禾）