两江新区：“公司化”整合路径吴红缨

　　

　　本报记者 吴红缨 重庆报道

　　两江新区在成立之初，选择了管委会架构，与所辖行政区之间，创新性设计了不调整行政体制，以资本为纽带，两江新区管委会与三个行政区共同成立开发公司，责任共担，利益均沾的管理模式。

　　成立一年多来，两江新区新签约项目300个，合同投资总额1600亿，平均每天揽入投资4.5亿，实现GDP1055亿，增速达23%。两江新区以一种激进的开发速度，正在将1200平方公里范围内一个个冷清的坡地，迅速变为产业新城。

　　一年来的实践证明，这种体制整合了资源，保证了开发的顺利进行。两江新区管委会党工委书记何友生曾表示，这种模式有效避免了开发区管委会与行政区的多重矛盾，有可能成为我国开发区管理模式的新样板。

　　但对于两江新区的这种模式，是否可成为今后开发区管理通用模式，还是仅是一个过渡安排，仍有争议。

　　1 折中的管委会模式

　　2001年，重庆设北部新区，两江新区正是在此基础上扩建而成。作为促进新一轮西部大开发国家重点扶持地带，两江新区的定位为，统筹城乡综合配套改革试验先行区、内陆重要的先进制造业和重要服务业基地、长江上游地区金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。同时，它也是重庆城市化、工业化的重要平台。

　　据今年4月重庆市政府审议通过的《重庆市主城区二环区域发展规划（2011年-2020年）》，重庆将全面进入建设“千万人口、千平方公里”国家中心城市的“二环时代”，实施大规模工业化、城市化开发建设。

　　据规划，到2020年，全市主城将达1000万人口。而二环区域新增集聚人口600万人左右，将集中于两江新区。这些战略、规划的落实，对新区行政管理提出了很高的要求。

　　两江新区跨江北、渝北、北碚三个建制区，另有北部新区、两路寸滩保税港区两个市政府直属派出机构，如何理顺行政关系及开发体制是复杂的问题。

　　重庆市原政协副主席陈万志曾专题研究过两江新区的行政，他表示，由于两江新区肩负着统筹内部不同行政区与经济性功能区的重担，如何保障新区高效运作，非常具有挑战性。

　　最初重庆有两种方案，一是行政整合，另一条是管委会模式。

　　市长黄奇帆在两江新区新闻发布会上表示，浦东新区和滨海新区在刚起步时，几乎都是在一片空地基础上，从零开始的。两江新区在之后的发展中，需要也有条件实行统一集中的行政管理体制。

　　但困难是显然的——三个行政区加一个北部新区，厅级干部有一百多人，处级干部一千多人，如何调动他们的积极性？同时，行政区划的调整与机构改革，需要报请国务院争取国家支持。

　　“而机遇稍纵即逝，也许就成为了一种永远的遗憾。”黄奇帆说。

　　最终，行政区划调整“可能太伤筋动骨”而被放弃，两江新区采用了管委会模式。

　　但是，在这种传统模式下，新区管委会、各行政区政府及各经济功能区管理机构之间的行政职能该如何重新划分？这是两江新区行政管理体制改革的最大难题。

　　两江新区到底该如何寻求突破？

　　2 资本纽带下的制度安排

　　重庆的设计是，首先在顶层成立由市长黄奇帆任组长的两江新区开发建设领导小组，统一领导两江新区的开发建设。在这个领导小组之下，成立两江新区党工委、管委会，负责开发建设的日常工作，并由市委常委翁杰民担任主要领导职务。

　　管理体制上，采取“1+3”管理体制。两江新区管委会受市政府委托代管北部新区、两路寸滩保税港区，直管两江工业开发区，同时协管江北、北碚、渝北三个行政区中两江新区所属区域。

　　在开发模式上，则是“三拖一”，两江新区管委会成立了注册资本为100亿元的两江集团，两江集团与三个行政区属下的投资公司按照55:45比例出资，分别筹建成立了三个开发公司。

　　两江集团总裁任各开发公司董事长，所在行政区的一位区委常委兼任控股公司总经理。同时，两江集团总裁和各区区长同时出任管委会主任，受两江新区管理委领导。

　　以江北鱼复地区的开发建设为例，两江集团与江北区政府的下属公司联合成立了鱼复工业建设投资有限公司，两江集团总裁陈建伟任该公司董事长，江北区的区委常委田中强任总经理；该公司注册资金2亿，两江集团出资1.1亿，江北区出资9000万。

　　鱼复工业园的开发、建设、招商，由鱼复工业建设投资有限公司与两江集团共同完成。开发区的开发建设资金均由两江集团统筹，3个开发公司先向两江集团融资，该笔融资将来由各开发公司以今后的建设用地出让金偿还。为此，重庆市政府已初步决定将园区内十年的土地出让金、配套费返还给开发公司；园区的社会事务，则由江北区政府执行。

　　此外，区级税的50%部分，返还给江北区政府，由其用于园区社会事务开支。

　　3 利益均沾背后的高效率

　　田中强认为，这种管理体制，在保持现有行政体制框架的前提下，既能充分发挥各方优势、调动参与开发建设的积极性，也最大限度减少了行政体制摩擦，符合当前的开发实际。

　　燕平则把这种管理体制形容为“统分结合、虚实结合”。

　　统分结合：“统”，就是统得起来，比如规划、产业布局、招商政策、土地资源等等，这些能够统的就把它统起来，要在两江新区统一的整体思路中来推进。“分”，就是各个开发主体分别发挥自己的优势，而且把这种优势发挥到极致。

　　虚实结合：“虚”，就是两江新区是一个区域发展的概念，而不是一个行政区的概念。它有的方面就是要虚，没有必要像一个行政区，设立几十个部门，还有四大班子，实，就是凡有利于整体推进两江新区开发建设的，都可以将其统起来，把其做实，如合作开发。

　　燕平认为，江北作为两江新区重要的组成部分，全区81%的区域，有95%以上的人口进入了两江新区，所以，加快两江新区江北片区的开发建设，既是责任，也是全区千载难逢的机遇。因此，“要全力投入到两江新区的火热建设之中”。

　　据两江新区管委会统计，一年来，两江新区1200平方公里的土地内，九大片区同时并进，一年内，新展开的工地就超过了100平方公里。

　　鱼复工业园引入了韩泰轮胎、奥特斯，瑞士、欧瑞康等实力雄厚的外资企业，田中强说，是我们用一种惊人的速度和毅力，创造基础设施和道路和环境，让他们顺利入驻。

　　田中强称，去年四个多月时间，工业园区不分白天、黑夜做，在四个多月时间征了13平方公里的土地，并完成平场。

　　这样的开发的热情，这在渝北、北

　　碚的开发园区也同样得见，它们在某种程度证明了开发管理模式的成效。

　　而对于两江新区来说 ，速度很重要，这可以使它在中西部激烈的竞争中，争取到先机。

　　重庆市社科院一位研究员评价说，现在实行新区管委会模式，通过高层次（副省级）、高授权（代表重庆市行使省级管理权限）的方式扩大两江新区管委会的权限，突破行政区与功能区封闭的界限，实现对新区的统筹安排与管理，同时，以资本为纽带，更利于集中力量，高效决策和执行，对处于开发初中期最需要 “效率”的两江新区十分有利。

　　4 过渡体制？

　　目前，对两江新区的这种模式，是否可成为今后开发区管理通用模式，还是仅是一个过渡安排，仍有争议。

　　市社科院研究员丁新正认为，和浦东、滨海过去开发偏重经济发展不同，两江新区因其战略定位，不仅是个经济开发区，而且要成为一个社会管理新区，是新型城市化过程，而现在的开发模式过于偏重经济职能，走向一级政府模式是两江新区行政体制改革的必然选择。

　　丁新正认为，在产业不断发展的过程中，新区逐渐有了居民、商业、学校和医疗等社会服务机构，形成了一个新的城区。而以一个市政府的派出机构去管理正式的几级政府，不但很难操作，在法律上也行不通。

　　在城市化方面，两江新区对自身的定位，也是成为一个产业与城市高度融合的新城。

　　两江新区正在审拟的规划，提出了大城市，大人群，大产业的战略，即在500多平方公里可开发面积当中，要形成600万人的规模，空间布局为大章鱼与小章鱼的城市布局，从城市副中心、城市门户中心到服务市民、产业工人的邻里中心环环相扣，布局一个完整的城市功能体系。

　　同时，两江新区还定位为缩小贫富，城乡，区域三大差距的全国先行区。

　　这都会涉及大量的社会事务统筹及公共服务的提供。例如，在“十二五”期间，重庆市新增330万就业岗位的目标中，两江新区将为全市提供1/3以上的就业岗位，。在全市实现500万农民工转户进城的户籍制度改革目标中，两江新区还将通过安置征地农转城人员、吸纳进城务工人员等措施，接纳全市1/5以上的农转城人口。

　　由国务院发展研究中心担纲的，《把两江新区建设成为全国缩小“三个差距”先行区研究》课题组也提出，随着两江新区开发开放的不断深化，统一规划、机构设置、行政审批权限等深层次问题都将逐步体现，特别是在社会管理方面。

　　课题报告指出，目前的制度安排主要问题是在两江新区层面缺乏统一的社会管理协调机构，虽然两江新区党工委可以从“党委领导”的角度进行总体协调，而两江新区管委会原则上不能作为一级政府行使社会管理职能，这一定程度上增加了政策制定和实施的协调沟通成本，不利于深化行政管理体制改革，不利于在新形势下进一步加强和创新社会管理，同时，在现有的管理层级和体制架构下进行收入分配制度的调整还将面临不少障碍。

　　课题组建议，两江新区可由简入难，当新区迈入大规模发展，需要强有力的新区政府时，提请国务院正式合并所涉各区。同时，研究制定《两江新区条例》，以地方法规的形式明确两江新区的功能定位、管理权限、运行机制。

　　但也有学者指出，两江新区这样的新区，很大优势源于其在行政管理体制、运行机制、劳动人事制度等方面的探索而带来“小机构、大服务”的高效管理和服务体系，因此不赞成其行政化。

　　对新江新区而言，何去何从，都需要在实践中去找到方向。