万亩山寨缘何不抵一套别墅？——北京平谷“淘金谷”地块再度流拍调查

　　核心提示

　　8月31日上午，在北京国家会议中心三楼剧院式报告厅，3年前曾备受关注的原“农村土地流转第一拍”重启。由于种种原因，这次拍卖的标的名称改为“淘金谷旅游景区70年经营权”。然而，由于竞买人出价最终没达到保留价，拍卖再度流拍。

　　与3年前不同，经过悉心准备，“淘金谷”地块已做到“手续齐全，符合法律法规”；拍卖公司对这次拍卖也下足了工夫，准备充分；更有10余家公司对该地块产生兴趣，不止一次到实地踏勘。在这样的背景下，流拍显然出乎大多数人的意料。那么，原因何在？

　　记者通过走访各方当事人和相关专家发现，除一些个别原因外，当下农村土地流转中存在的一些深层次问题，也注定了这次拍卖不可能顺利进行。

　　前一阵子，张玉旺和徐应德的情绪同时跌落到了冰点。

　　张玉旺在北京市平谷区大兴庄镇良庄子村当了20多年党支部书记，而徐应德是北京艺海拍卖有限公司总经理。本来应该在两条道路上各自奔波的人，却为了实现同一个目标肩并肩奋斗了3年。

　　这个目标，就是通过拍卖的手段，把张玉旺的承包地转包出去。这场拍卖的策划人，就是徐应德。因为是第一次，所以拍卖被赋予了很多意义，也被寄予很多期望，一些媒体更将之称为“中国农村土地流转第一拍”，把良庄子村称为“北京小岗村”。

　　但是，8月31日，在第一次拍卖流产3年之后，他们不得不再次面对令人失望的现实。

　　这天上午，在国家会议中心3楼剧院式报告厅，原“农村土地流转第一拍”重启。由于种种原因，这次拍卖的标的名称改为“淘金谷旅游景区70年经营权”，但依然吸引了无数眼球，媒体记者的“长枪短炮”将拍卖席围了个水泄不通。

　　然而，结果却大出意料。在经过3年的精心准备，扫除了一切法律上的障碍后，仅仅经过十几轮算不上激烈的竞价，由于竞买人出价最终没达到保留价，拍卖再度流拍。

　　面对这样的结果，失望的不止是张玉旺和徐应德以及平谷区政府等当事人，对那些期望着尽快建立健全农村土地承包经营权流转市场，让农村集体土地价值回归的旁观者来说，流拍同样令人失望。

　　如今，尘埃已经落定。不论结果多么令人失望，通过市场手段进行农村土地流转的探索，已经迈出了第一步，其示范意义和带动作用不可小觑。

　　“一头热”的拍卖

　　拍卖会招商资料显示，“淘金谷”位于平谷区黄松峪乡塔洼村，林权证面积约4600亩，其中宅基地45.2亩，果林面积687亩，另有3800余亩是可作为旅游、休闲、观光等用途的其他林地。因山地表面积约为1万亩，该地俗称“万亩山寨”。

　　3年前，因为产权不明、边界不清等原因，第一次拍卖最终流产。但是，经过3年的准备，“拍卖已经基本做到了‘程序合法，手续齐备，群众拥护，政府支持’。”徐应德说。

　　平谷区委农工委副书记、经管站站长周建林曾在此前召开的新闻发布会上表示，在政府的支持协调下，待拍山地在转让承包权程序上的问题已全部解决，去年底办理了平谷第一份林权证书，“现在手续齐全，符合法律法规”。

　　不仅如此，拍卖标的是一块“飞地”，景区内没有一户农民，也没有一亩耕地，风景如画，交通便利，“是一个适宜拍卖的优质标的”。

　　有了这样的基础，拍卖承办方信心十足。在记者拍前拿到的新闻通稿中，甚至以《“淘金谷”景区经营权拍卖成功响槌》为题，文章内空缺的，也只是成交价格和中标方。

　　在拍卖现场，艺海公司也花了不少心思。为了烘托气氛，该公司在拍前还准备了文艺表演。拍卖师是专门从香港请来的有12年主槌经历并获得中国拍卖师大赛冠军的美女拍卖师，同场还公益拍卖二号标的“世界旅游小姐2010中国总冠军形象代言权”。

　　但是，这一切努力似乎都没调动起“淘金客”多少兴趣，拍卖一开始进行得就不是特别顺畅。据记者了解，本次拍卖一共只有7位竞买人交了100万元的保证金，而现场只有4位竞买人举过牌。

　　当价格叫到1200万时，仅有的4位竞拍者看起来也已经失去兴趣，只有99号和100号竞买人还在较劲，但要隔上几分钟才勉强举一次牌。拍卖师的技巧此时发挥了作用，但价格叫到1900万元时，现场的气氛已经渐渐转冷。

　　最后，当100号竞拍者叫出了2000万的价格时，现场爆出掌声。但就在大多数人都以为会落槌时，拍卖师却走下台，与徐应德和公证员商量后，宣布一号标的拍卖暂停。

　　十几分钟后，当二号标的以50万元的价格顺利成交，“淘金谷”70年经营权依旧无人问津。最后，拍卖师询问100号竞拍者能否接受3010万元的价格。竞拍人用了几分钟请示场外的决策人，在得到否定的答案后，拍卖师不得不宣布：“这次拍卖设有保留价，在没达到保留价的情况下，无法落槌。”

　　一个关键的条款

　　对流拍的结果，张玉旺和徐应德一时都难以接受。

　　徐应德在给记者发的短信中说：“我受伤很深，心中滴血。”而当记者9月6日来到“淘金谷”景区采访张玉旺时，这个性格直爽、皮肤黝黑的老书记也是“刚刚才吃得下去饭”。

　　在调查中，记者慢慢理解了他们的心情。

　　此次拍卖标的的保留价设在3000万元，但实际上，徐应德和张玉旺心中的期望值远不止这个数。在接受采访时，张玉旺手中一直拿着一份第三方出具的资产评估报告。报告表明，景区固定资产、无形资产和其他资产的总和，就达到了2000多万元。

　　村民们对2000万元的出价也很失望。在“淘金谷”景区的“社会主义大食堂”里，那天也参加了拍卖会的村民代表王会珍对记者表示，村民们期望的价格比3000万元高，而且要高很多。

　　徐应德和张玉旺一直认为，万亩山寨70年的经营权，3000万元的保留价并不高，“在北京郊区，有的别墅一套就能卖到三五千万元。难道万亩山寨还不值郊区一套别墅？”

　　但记者在调查中发现，竞买人的低调，却是另有原因。

　　9月6日，记者在“淘金谷”遇到了拍卖当天的99号买家——河北同聚祥集团董事长陈玉洪。他对记者表示，集团原本计划用1亿元参与竞拍，后续投资至少10亿元。但是，拍卖前两三天看到《经营权交易合同》作了较大改动，特别是第九条第八款的规定，让他们降低了投资的欲望。

　　记者查阅了该条规定：“本合同期满后，该旅游区内新增的合法设施和不动产及无形资产全部无偿归甲方所有，但若该旅游区经营权继续转让，乙方在同等条件下有优先受让权。”

　　北京永利浩达公司也曾对“淘金谷”项目很感兴趣，曾先后多次进行实地考察，还成立了专门的项目组。该公司董事会成员、“淘金谷”项目组负责人万勇辉对记者表示，他们也是因为同样原因最终退出了竞拍。“忽视投资人的权益，可能严重影响部分竞买人的热情，也是造成流拍的原因之一。”

　　保护农民利益？

　　“只要双方同意，从法律上来讲，增加这样的条款，没有任何问题。”中国土地矿产法律事务中心吴永高对记者说。但记者在向张玉旺求证时，他却表示，“是在流拍之后才知道有这么个合同”。

　　作为土地的转让方，村民为什么连合同都不知道？

　　记者在调查中了解到，为了规范农村产权交易，这次土地流转是在北京农村产权交易所这个平台上进行的。“我们希望把它做成‘示范项目’，为以后全区产权交易提供参考和借鉴。”周建林曾对媒体表示。

　　从常识来讲，交易合同本应由转让方与竞标方协商制定，兼顾双方利益，但“这个合同主要由农村产权交易所制定。而且，直到拍卖前两三天，我们才知道农交所网站公布的淘金谷经营权交易合同作了许多修改。”一位不愿意透露姓名的知情人士透露。

　　对此，徐应德也很无奈，“村民们把拍卖委托给我们，我们深感责任重大。公司之前在农交所网站看过这个合同的原稿，提了一些建议。但直到拍卖会召开前，我们才得知网上公布的合同作了修改。本来有十几家意向竞买人，但最后只有7家交了保证金。”

　　“合同修订本是我们起草的，但只是个范本，可以根据需要进行修改。”农村产权交易所所长韩琨9月14日在接受本报记者采访时表示，“增加这个条款，根本目的是保护农民权益，但没有及时和村民以及拍卖公司沟通，这一点以后需要改进。”

　　但对“保护农民权益”的说法，张玉旺和村民们却并不领情，“说是保护农民的利益，但却间接造成了流拍。我们的土地因此流转不出个好价钱，这是在保护我们的权益？”

　　对政策的担忧

　　2008年10月，党的十七届三中全会提出，允许农民以多种形式流转土地承包权。正是在这样的背景下，徐应德找到了张玉旺，策划了这次拍卖。

　　但是，由于政策刚刚出台，配套细则并不完备，具体的流转办法也没有出台，竞拍方对政策充满了担心。但是，有一点可以明确，就是“农村土地流转的前提是土地性质和土地用途不能改变”，中国土地学会副理事长黄小虎说。

　　周建林强调，流转后的土地不得改变用途，承包人可进行种植养殖，但要建固定、永久资产，比如会所、宾馆，必须经土地规划部门批准。

　　竞拍人却对此项规定充满了疑虑。记者了解到，2008年，有竞拍方曾想在山地上新建永久性非农设施，但被告知与土地流转新政“不得改变土地用途”的要求相悖。

　　陈玉洪对记者表示，“淘金谷”景区只有45.2亩宅基地可以建房子，即便拍下70年经营权，进行整体开发时，因为周边基本设施配套相对不足，这点建设用地指标不够。“希望政府考虑到这一点，为景区开发配套一定比例的农村建设用地。”

　　这些让竞拍人担心的限制条件，也正是当下农村土地流转的关键问题。

　　对此，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，真正的农地不值钱。市场经济发达的国家，农地价格一般不到地租的10倍。“淘金谷”1亩地的地租如果按100元计算，8倍是800元，1.5万亩也不过1200万元。加上几十亩建设用地，2000万元足矣。考虑到只有70年的使用权，那块地的价格还应再低一些才对。但是，一旦用途有一点点变更，那就有巨大的升值空间。例如，如果10%的土地可搞建筑，开发商坐拥十数亿利润也不难。因此，那块土地就应该有一个高价。

　　但是，国家打开农村土地流转的口子，初衷是为了提高农村集体土地的利用效率，并不是为改变土地用途提供便利。因此，平谷区对土地用途的规定是合规合法的，“但确实造成土地价值被低估”，专家表示。

　　尽管以流拍告终，很多专家认为，通过市场手段进行农地流转，是个有益尝试。但市场化需要一个法制的大环境，其中包括土地规划的法制化、民主化，这个问题不解决，市场风险就很大，市场化也不会健康发展。

　　“遗憾的是，这个问题地方政府解决不了，因为其中涉及土地制度大的变革。经济学告诉我们，制度缺陷会增加交易成本，降低交易量。土地制度不作大的改革，土地流转就不会顺畅。”党国英说。

　　黄小虎则认为，作为土地有偿使用的一种形式，招拍挂出让方式不容否认。在不改变土地所有权性质和土地用途的前提下，可以实行招拍挂，但如果一律搞招拍挂出让，也会有问题，毕竟市场尚不成熟。

　　记者手记

　　农村土地流转期待创新

　　□ 斯 木

　　说实话，当拍卖师宣布流拍时，记者也很失望，立刻收起相机和采访本，匆匆离开了拍卖现场。

　　走在半路上仔细一想，不对，“塞翁失马，焉知非福”——流拍了，一些问题就会暴露出来。把这些问题调查清楚，完全可以为今后农村土地流转走市场化道路提供经验和教训。于是决定，再联系当事人，进行深入采访。

　　给徐应德发短信联系采访时，记者有些忐忑，毕竟老人家在这件事情上倾注了3年的心血，失望在所难免，采访会不会因此遭到拒绝？果不其然，徐应德在给记者回的短信中说：“我受伤很深，心中滴血，想休息几天。”

　　记者没有死心，而是将报道目的开诚布公，得到的答复是：“我的初衷，就是让农村土地价值回归，为9亿农民办点实事，没想到这么难。”最终，徐应德不仅接受了记者的采访，还亲自开车陪着记者来到“淘金谷”，采访了张玉旺、王会珍和陈玉洪，并积极帮助记者联系其他相关当事人。

　　在采访中，几乎所有人都认为这次拍卖符合农村改革的大方向，是农村土地流转中的一大进步。但是，创新往往伴随着风险。专家表示，市场化需要良好的法制环境，其中包括土地规划的法制化和民主化。这个问题不解决，市场风险就很大，市场就不会健康发展。从这个角度看，这次流拍一点都不奇怪。

　　但可以肯定的是，无论成功还是失败，通过拍卖这种市场化手段进行农村土地流转的探索，已经迈出了坚实的一步。所以，仍应感谢徐应德和张玉旺，因为没有他们的创新之举，农村土地流转就会始终在原地打转，找不到新的突破口。

　　其实，从更大的方面来讲，当前的国土资源管理工作面临着更为复杂的形势，要破题，就需要这些敢于“第一个吃螃蟹的人”，需要他们在政策允许的范围内去不断创新。

　　在采访结束时，记者问徐应德还会不会举办第三次拍卖。他说：“只要各方面条件允许，一定会。你的报道刊出来后，一定送我几份报纸，我要学习学习，找找失败的原因。”

　　事件回放

　　2008年

　　10月24日：北京平谷“万亩山地欲拍卖”的消息首次出现在新华网上，拍卖日期定在12月28日。

　　10月29日：台湾商人李复圣闻讯赶到北京，第一个报名参加竞拍，并实地考察了“淘金谷”。

　　11月19日、21日：张玉旺两次召开村民代表大会，到会代表举手同意追加13年的承包期限，并在“平谷良庄子村村民代表关于同意‘淘金谷’土地流转的签名书”上按下手印。

　　11月26日：北京艺海拍卖公司到拍卖标的确认集体建设用地面积和农家院数量，同时张玉旺与村委会的收益分配曝光。

　　12月1日：平谷区农工委透露能流转的土地面积只有725.9亩。

　　12月2日：平谷区召开情况通报会，称拍卖标的尚不符合流转条件，拍卖公司表示可能导致拍卖延期甚至流拍。

　　12月28日：“农村土地流转第一拍”没有如期举行。

　　2009年~2010年

　　2010年12月：“淘金谷”四至边界得到确认，并拿到林权证，面积约为4600亩。

　　2011年

　　3月：张玉旺与良庄子村解除承包合同。

　　7月27日：平谷区政府联合拍卖公司，召开“农村土地流转第一拍”重启新闻发布会；“淘金谷”景区又竖起拍卖广告牌。

　　8月31日：“农村土地流转第一拍”在国家会议中心举行。

　　专家观点

　　坚持正确的流转方向

　　中国土地矿产法律事务中心吴永高

　　符合农村改革方向

　　在产权清晰、农村集体自愿的前提下，平谷区将4600亩林地经营权通过拍卖的方式对外承包，符合法律规定。

　　通过市场手段引入该宗林地的经营投资主体，一方面可以提高森林资源的开发和利用水平；另一方面，采取拍卖的方式可以充分发挥市场在配置资源方面的作用，有利于进一步体现林地资源的资产属性。如果拍卖成功，必将对搞活农村经济、保障农民财产权益发挥重要作用。虽然以流拍收场，但作为农村土地流转方面的探索，方向是对的，符合中央深化农村改革促进农村发展的要求，应当给予支持和鼓励。

　　需要指出，农村集体土地流转应当因地制宜，灵活采取多种方式，包括拍卖、招标、协议出让等。村民既可以一次性取得资金收益，也可以通过作价入股、联合经营等方式，取得长期稳定的收益。

　　此外，在土地流转协议中，还可以明确将来本村集体成员优先务工的权利，在同等条件下优先承接配套工程的权利。总之，要尽最大可能发挥农村土地流转的综合效益，实现促进农村发展、农民增收的最终目的。

　　坚持农地农用原则

　　早在党的十七届三中全会决定通过之初，有识之士就指出，要防止在新一轮农村集体土地流转中“跑马圈地”，搞所谓的设施农业、旅游观光、休闲养生等项目，打法律、政策的擦边球，擅自改变集体农用地用途，违反用途管制制度。

　　本次拍卖之所以流拍，是因为买卖双方对价格预期的差距较大。而造成这种差距的关键因素，在于该宗林地的开发利用政策不够明确。此次拍卖的实际上是4600亩的林地经营权，其中包含45.2亩的集体建设用地使用权。从媒体报道中可以看出，参加竞拍的公司大多打算搞旅游及其他项目开发，但现有的建设用地显然不够。所以，若搞旅游开发，必然要部分改变现有土地用途。

　　按照用途管制的原则，林地属于农用地范畴，旅游用地属于建设用地范畴，改变林地性质作为旅游用地，要办理农用地转用手续和集体土地征用手续。平谷区政府在拍卖之前明确表示，流转后的土地不得改变用途，承包人可进行种植养殖，但要建固定、永久资产，比如会所、宾馆，必须经国土资源部门批准。

　　一方面是打造“淘金谷”旅游景区，一方面是明确林地经营权的规划限制，如此相互矛盾的表示，不能排除平谷区政府限于现有土地管理法律的规定，有故意模糊用地政策的意思，暗示受让人将来有可能改变部分林地的用途。

　　在现实当中，林地承包经营权的价格和建设用地使用权的价格是不可同日而语的。所谓的“淘金谷”景区既无规划认定，也无政府承诺，竞买人对未来土地利用的政策是模糊的，认为具有很大的不确定性，所以不可能出更高的价钱来竞拍。

　　国土资源部门应积极参与

　　在当前土地管理法律政策日益严格的形势下，农用地转用审批的程序和条件越发严格，难免有人打农村土地流转的歪脑筋，借流转之机打法律政策的擦边球，擅自改变农村土地用途。

　　针对大宗农村集体土地承包经营权的流转，特别是打着观光旅游、休闲养生用地等名义的转让项目，国土资源部门应当主动介入。一方面要坚决支持农村集体土地承包经营权流转，积极做好土地确权、登记等服务工作；另一方面，要主动加强对农用地流转的监督和管理，坚持农地农用的原则。

　　本次拍卖，国土资源部门在前期林地经营权的确权登记中做了很多工作，发挥了很大作用，但遗憾的是，在主办单位中，没有看见国土资源部门的影子。

　　在这4600亩林地中，还包含45.2亩集体建设用地。出于综合考虑，将其中部分集体建设用地一同流转是可以的，也符合党的十七届三中全会的精神。特别需要明确的是，这些集体建设用地决不能搞商业性质的房地产开发、不能搞高尔夫球场建设。