建构可持续的老年“安全之网”欧树军

　　

　　欧树军

　　（中国人民大学国际关系学院政治学系）

　　近日发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，为解决老年人的养老问题，今后我国将进一步完善老年人口户籍迁移管理政策，老年人将有望随着子女迁移户口，以便于子女赡养老人。由于“十二五”时期全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，这一政策变化对于人民幸福将会有极为重要的意义。

　　老龄化是全球普遍问题

　　在发达工业化国家，“福利国家”制度既挽救了资本主义，也挽救了民主，这种双重功效反过来将这项制度固化为一种国家治理结构，随之而来的就是社会开支的制度化，养老、疾病、工伤、失业、最低生活保障这些福利项目放大了人们对政府的依赖，也为政治家们带来政治支持，因此，在西方历史上，即使欧美最保守主义的政府也很难缩减社会保障开支，更别提“拆散福利国家”了。

　　在所有开支项目中，养老金的比例最大，平均占到三分之二以上，这一块开支又随着人口老龄化而增加。尽管如此，由于“福利国家制度”的双重功效，养老金还是成为政治上不可触碰的禁区，没有谁敢得罪手握大把选票的老人群体。

　　一百多年前，即将完成城市化、工业化进程的西方列强还在充分享受人口红利的发展优势，当时的老龄人口比例平均为8.7%，美国只有6.4%，英国略高（7.4%），法国最高（12.7%），意大利9.6%，北欧国家中瑞典也非常高（12%）。但总体而言，此时的西方世界还是一个年轻的世界。

　　因为两次世界大战的原因，在损失了数千万成年生命之后，西方世界的老龄化速度看上去比较缓慢，1930年才只是10.5%，1960才到了14.4%。1960年，大国中只有法国17.1%接近老龄社会，英国是15.9%，美国13.2%，还算年轻。

　　1990年，西方世界已经基本进入老龄社会时代，老龄人口比例平均为18.6%，北欧的老龄程度最高，在今天的欧债危机中扮演拯救者角色的德国20.3%、法国18.9，主权债务危机国家意大利20.6%、英国20.8%，我们的近邻日本17.3%，美国16.6%，这个顺序也基本对应各国的“福利国家程度”。

　　十年前，发达世界在统计意义上普遍进入老龄社会，60岁以上的人口达到五分之一，预计2050年达到三分之一。发展中世界的老龄人口比例均值只有8%，2050年达到发达世界2000年的水平。

　　老龄化不仅仅是发达国家的问题，1982年第一届世界老龄人口大会指出，发展中国家老龄化的速度和规模都将超过发达国家的水平。这一趋势在发展中的人口大国体现更明显，而且因为经济社会水平更低而更严重。很多没有财政能力的发展中国家，将没有太多时间建

　　构1980年代在西方发达世界开始的国家协调机制。

　　2002年第二届世界老龄人口大会再次突出了人类历史上史无前例的老龄化现象，1998年发达国家的老龄人口（60岁以上）已经历史性地超过年轻人口（15岁以下），世界范围内则将在2050年实现这个超越。究其原因，主要是因为人口从高生殖率和高死亡率转向低生殖率和低死亡率。在没有发生国家解体、治理失灵、社会失序悲剧的地方，中层及以上人群越来越不想生孩子，而公共卫生水平的提高和医疗水平、医保体系的提升则降低了死亡率。

　　劳动人口与退休人口的供养比也反映了这一趋势，1950-2000年间，世界平均的供养比从12：1升到了9：1，2050年将升至4：1。而西方发达世界1980年即达到5：1，2000年为4.5：1，2040年为3：1。也就是说，上班的人负担越来越重了。

　　不再走西方应对老龄化的老路

　　前面提到的国家协调机制，主要指的就是“福利国家制度”，具体而言就是养老保险。西方实行养老金制度已有百余年历史，经历了一个从自愿到强制的过程。按照时间先后，法国、意大利、比利时、英国、爱尔兰相继引入自愿养老保险制度，这个时期清朝政府正在列强的入侵下风雨飘摇。强制养老保险最早出现在1889年的德国，领先其他西方国家二十多年，推行这一制度的铁血宰相俾斯麦于次年辞职下台，但这一制度却得到延续，1910 年就覆盖了53％的就业者。一战前的法国、荷兰、瑞典三国，二战前

　　的比利时、英国、奥地利、挪威、意大利五国，二战后的瑞士、爱尔兰两国，相继推行强制养老保险。到1975 年，北欧四国荷兰、挪威、瑞典、瑞士和比利时的养老保险覆盖率达到了100％。

　　养老金占退休前工资的比例反映的是养老保障的水平，这在西方发达世界也是逐步提高的。1939年，这个比例平均只有15%，也就是说，如果你退休前每个月工资是100元，你的退休金每个月就是15元；1969年上涨到了平均51元；1980年上涨到了平均62元，英国、德国、加拿大低于这一水平，分别为47元、49元、49元。意大利、法国高于这个水平，分别为68、75元，瑞典最高83元。

　　自1913年至今，政府的养老金公共开支占国民生产总值的平均比重也在逐渐攀升。一战后的1920年为1.2%，大萧条期间的1937年为1.9%，二战后的1960年为4.5%，保守主义占据支配地位的1980年继续上涨为8.4%，1990年为8.9%，1993年为9.6%。1993，法国、德国、意大利等国家高于平均水平，分别为12.3%、12.4%、14.5%，英国、美国等国家低于平均水平，分别为7.3%、7.5%。

　　2011年，世界发达国家的最大俱乐部OECD（经济合作与发展组织）的最新研究表明，1990-2007这十八年当中，30个发达国家的养老金开支总量增加了15%，而这些国家的GDP只增加了6.1%-7%。养老金开支成为政府开支中最大的一笔，在政府总开支中的比重平均值为17%。意大利把GDP的七分之一花在这项开支上，奥地利、法国和希腊约为12%，德国、波兰、葡萄牙约为11%，上述国家的政府开支中约有25%-30%花在养老金上。这七个国家也是OECD中最老的国家，即，人口老龄化最严重的国家。

　　而2011年的最新财政风险指数，则将欧洲大国尽数列入财政风险高危国家，包括意大利、比利时、法国、瑞典、德国、匈牙利、丹麦、澳大利亚、英国、芬兰、希腊，以及非欧非亚的日本。也就是说，“笨猪四国”的规模还会继续扩大，不只爱尔兰加入，英国加入，还有更多的欧洲国家也正在主权债务失控的大门外排队等候。

　　因此，不厌其烦地回顾西方世界在处理老龄化问题上走过的道路，正是为了更好地找到下述问题的答案：欧洲的今天，是否就是中国的明天？我们还要继续走欧洲走过的老路吗？我们有没有可能避免走向这充满未知恐惧的失控世界？我们有没有可能在社会结构稳定固化之前，及时调整我们的政策重心和方向，建构一张可持续的老年“安全之网”？

　　这些问题也正是老龄事业十二五规划的意义所在。发挥家庭的经济、社会功能，而不仅仅是政治功能，让老年人可以随子女迁移户口，实现居家养老，从而接续中国自古以来就存在的养育-反哺家庭关系和慈-孝的伦理秩序，将更有可能发挥老年人的稳定与秩序功能，以更少的行政成本实现社会的自然和谐。

　　毫无疑问，这需要的不仅仅是户口政策的调整，还需要鼓励居家养老、三代共居的住房政策，保障有效、充分的就业及合理的家庭工资政策，以家庭而非个人为单位的所得税财政认证制度及相应的增退税制度，以及其他配套政策机制安排，这些也都需要社会治理的整体规划乃至顶层设计。

　　未来五年，大有可为。