四川省财政厅：财政支持农村金融发展问题研究

　　 四川省财政厅

　　农村金融是现代农业经济的核心，是促进农民增收、农村发展和农业增效的重要手段。本文从公共财政视角，以四川省为例，通过对农村金融现状、困难、问题和原因分析，重点探讨财政支持农村金融发展的政策、方式和手段，寻找财政与金融的最佳结合点，提高农村金融服务的数量和质量，促进“三农”全面可持续发展。

　　 一、四川省农村金融现状、问题及原因分析

　　四川是农业大省，农业人口占总人口的76%左右。2010年农民人均纯收入5140元，为全国平均水平的86.8%，农村资金短缺成为制约农村经济与社会发展的重要因素。随着农业产业结构调整步伐的加快，农村经济发展对资金的需求越来越大，迫切需要提供及时的金融服务支持。目前，农村金融的覆盖率和满足率还较低，农村资金外流，农村金融发展滞后等问题比较突出，严重影响了农村经济繁荣、农业产业结构调整和农民增收。

　　 （一）农村金融的现状与问题

　　1.农村金融服务体系建设取得阶段性成果，但覆盖率和满足率总体偏低。

　　近年来，四川省农村金融服务体系日趋完善，政策性金融、商业性金融、合作金融、民间金融分工协作、相互补充，体现出了机构类型多元化、服务扩大化的特征，初步形成了基本符合农村经济发展水平的多层次金融服务体系。但从金融机构网点分布、机构类型等方面来看，农村金融服务覆盖率和满足率总体较低。

　　（1）农村地区金融机构网点分布状况

　　2010年末，全省县及县以下农村地区共有银行类金融机构网点8845个，占全省机构网点总量的70.39%，其中农业发展银行网点87个，农业银行网点953个，邮政储蓄银行网点2252个，农村信用社网点4774个。县（区）辖内法人金融机构476家，包括农信社434家，农村商业银行2家，农村合作银行1家，城市商业银行13家，村镇银行24家，贷款公司2家。

　　但是，从国家公布的统计数据看，全省 2009年底仍有982个金融基础服务空白乡镇，占全国的43.6%，其中三州地区746个，占了75%以上，民族地区和边远地区农村金融基本服务缺失问题比较严重。总体看，全省农村金融网点分布极不均衡，满足率还较低。

　　（2）农村地区主要金融机构类型

　　近年来，各级政府不断加大对农村金融领域的支持力度，积极引导各类金融机构在农村设立分支，基本建立了农村金融市场的组织机构体系。据统计，2010年底，全省农村地区占据主导的金融机构仍然是银行类金融机构，其网点数量接近9000个，保险公司营销服务部3000多家，小额贷款公司发展到73家，农业担保公司18家，而证券、期货等发展相对滞后，在农村地区几乎没有开展业务。各类金融机构在农村发展极不平衡，机构类型总体覆盖率较低。

　　2.涉农金融业务持续增长，但总体经营状况欠佳。

　　近年来，在国家出台涉农贷款增量奖励、定向费用补贴、农业保险保费补贴等一系列优惠政策的鼓励下，银行、保险、担保等机构大力拓展农村市场，发展农村业务，涉农金融业务实现了新的增长，促进了农业生产和农村经济发展。但从不良贷款率、净利润率、赔付率等重要经营指标来看，反映出涉农金融业务总体经营状况欠佳。

　　（1）涉农贷款业务增长快速，但不良贷款占比高、净利润率较低

　　从涉农贷款统计制度建立以来的数据显示，四川省2008年-2010年间涉农贷款余额快速增长，年均增幅均在30%以上，其中，2010年涉农贷款余额5786.94亿元，占全部贷款的29.81%，较年初增加1378.01亿元，增幅为31.26%，高出全省各类贷款平均增速8.52个百分点。但是，由于农村经济的相对弱质性，农村金融市场客观上还是一个风险相对较高的市场，反映在资产质量上，农村金融机构不良贷款率相对来说仍然较高。

　　（2）农业保险业务发展迅速，但经营成本和赔付率都较高。

　　四川省自2007年全面开展政策性农业保险工作以来，保费规模迅速增长，累计已为9000多万亩各类作物和7800多万头家畜提供了约800亿元的风险保障，农业生产抗风险能力显著增强。

　　但由于农业保险涉及的点多、面广，查勘定损和保险理赔的难度很大，保险公司运营成本普遍较高，2010年各保险经营机构综合成本率达到86.7%。同时，由于农业保险标的特殊性，道德风险管控难度大等原因，全省养殖业保险赔付率一直高居不下，2010年能繁母猪保险综合赔付率高达183%，育肥猪保险综合赔付率为67%，影响了保险经办机构进一步拓展业务的主动性和积极性。

　　3.农村金融支农能力不断增强，但发展结构失衡，主要机构实力不强

　　近年来，农村金融机构信贷投放的力度加大，存贷比显著提高，支农服务项目从传统的种养业扩展到现代农业，从单一的信贷已扩充到保险担保等多种业务，支农能力不断增强。但发展结构不平衡，机构实力较弱的问题仍然存在。

　　（1）发展结构失衡。

　　从农村金融机构看，“十一五”期间，全省各级农信社提供了89%的农业贷款、98%的农户贷款，是绝对的“支农”主力军；在承办四川省农业保险的三家保险机构中（人保财险、中华联保、法国安盟），人保公司的业务量占到全省的96%左右，市场竞争不充分，发展结构严重失衡；从农村金融业务看，主要是农村信贷业务，保险、担保业务的占比总体偏低。机构发展和业务的失衡，带来的是风险集中，一旦出现经营支付风险，容易引发系统性的金融风险，并转化为财政风险，让政府成为最终的买单者。

　　（2）主要机构实力较弱。

　　在涉农金融机构中，占据四川省绝对地位的农村信用社，截至2010年6月末，全省农村信用社历年亏损挂账余额在全国排名第二，全省159家县联社中，资本充足率不达标（8%）的机构140家，占比88%；贷款损失准备充足率不达标（100%）的机构90家，占比57%；监管评级为六级的高风险县级机构36个。农村中小金融机构整体实力较弱，制约了农村金融业务的进一步拓展。

　　4.农村金融创新取得较大进展，但发展缓慢，支农力度还不足

　　近年来，农村金融产品创新和组织创新取得较大进展，一些深受农户欢迎的信贷产品相继推出，农业保险制度不断完善，农村有效担保物范围不断扩大，一批新型农村金融机构逐步发展壮大。但与“三农”的实际需要相比，农村金融创新发展仍显缓慢，支农力度还不足。

　　（1）现有金融创新产品惠及面较小。

　　农业银行推出的“惠农卡”，邮储银行推出的“好借好还”等金融创新产品，具有灵活方便等特性，部分解决了农民生产和创业的资金需求。但由于这种小额信贷管理费用高、业务额度小，盈利能力弱，潜在风险大，产品运作非常谨慎，政策惠及面较小。

　　四川省现有农业保险品种仅有水稻、玉米、油菜、马铃薯、生猪等主要种养殖品种，烟叶、水果、蔬菜等特色农业保险才刚刚起步，尚不能满足广大农户的保险需求。同时，受农户的保险意识和财力水平制约，农业保险的覆盖面还较低，现有的种植业保险品种总体参保率约50%，育肥猪参保率不足30%，农业保险的风险保障作用还未充分发挥。

　　（2）新型农村金融机构发展相对缓慢。

　　为解决农村地区金融机构网点少、服务不足、竞争不充分等问题，2006年末，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策。但受市场准入条件、机制、政策等多方面限制，新型农村金融机构发展比较缓慢。截至2010年末，全省已正式开业的新型农村金融机构仅有27家， 其中，村镇银行24家，农村资金互助社1家（特指银监会批准设立的），贷款公司2家，还远不能满足农业、农村经济发展的需要。

　　 （二）制约农村金融发展问题原因分析

　　导致农村金融发展滞后的原因是多方面的，包括农村经济发展的市场化程度较低，农村金融经营成本较高，风险大、收益低，农村金融产品和服务创新缓慢，缺乏必要的引导和支持政策等因素。本文的视角是研究财政对农村金融发展的影响，因此主要从政府职能作用发挥层面，重点分析制约农村金融发展的因素。

　　1.农村金融发展“市场失灵”。

　　农业自身弱质性、高风险性与金融逐利性的矛盾突出。我国农业生产和经营的基础条件薄弱，家庭化生产，投资效益低，农户抵御自然和市场风险的能力弱，投资农业的风险很大，这就决定了农村金融交易成本高、风险大、回报率低的特点。金融资金来源的社会性决定了金融机构必须以安全效益为经营目标。随着市场化改革的深入，受利润指标的驱动，金融资本不断从农村向收益高的地区流动，突出表现为大量商业银行从农村撤出，以及农村金融机构存贷差不断扩大等，加剧了农村资金短缺。

　　农村社会信用体系缺失制约了农村金融市场功能发挥。农村金融市场功能的发挥需要良性的金融生态环境，包括有序的经济环境、完善的法制环境、良好的信用环境等。农村社会信用体系的缺失直接导致了金融环境的恶化。一方面农户信息的开放度较低，信息不对称性容易导致逆向选择和道德风险，增加了农村金融机构的经营成本。另一方面现行针对农村金融的法律法规不健全，缺乏有效的失信惩罚机制，对逃废债行为没有强有力的威慑手段，金融债权得不到有力的保护。

　　风险转移机制缺失导致农村金融市场功能不完善。在我国农村金融市场上，目前主要以银行业服务为主，保险业发展缓慢，担保制度落后，证券业基本处于空白，市场功能不完善，缺乏有效的避险手段。一旦发生自然灾害，农户和涉农金融机构不可避免地成为风险承担者，势必影响和削弱金融机构支农的积极性和实力。

　　2.政府职能的“缺位”和“错位”

　　农村金融发展的效益主要包括社会信用环境的改善，农业产业结构的优化，农村贫困人口的减少等，具有比较明显的外部经济性和公益性，需要政府的大力支持。但目前政府对农村金融的支持政策表现出“缺位”和“错位”并存。

　　一是支持政策的“缺位”。长期以来，我国实行“农业支持工业，农村支持城市”的工业化发展战略，对农村的财政投入相对不足，农村水、电、交通、农业基础设施等硬件建设滞后，加大了农户生产经营的风险。同时，政府对农村金融生态环境建设支持不足，农村社会征信体系建设缓慢，基础金融设施缺乏。

　　二是政府职能的“错位”。近年来，各级政府不断出台支持农村金融发展的相关政策，但各类扶持政策零星，对金融机构的扶持方式单一，体系也不够健全，政府和金融机构的责权利不够明确，更没有法律层面的支持，缺乏系统性和长效性。加之一些地方政府直接介入金融机构具体业务过程，使地方农村金融机构承担了过多的行政性和政策性业务，这些行政指令干扰了金融机构遵循市场化运作，由此形成的呆坏账加重了金融机构的经营负担。

　　二、财政支持农村金融发展的可能性与必要性分析

　　财政、金融是经济社会发展的重要内容和推动力，是政府宏观调控的重要手段。二者在经济活动中既相互区别、又相互关联，既互相影响，又彼此推进。农村的发展离不开资金的支持，但财政资源的有限，农村金融的薄弱，都将制约农村经济社会的发展。因此，如何加强财政金融的配合互动，让有限的财政资源发挥最大的作用，去引导和推动农村金融的发展，解决农村经济社会发展的资金需要，是本课题研究的重点。目前，在我省试行的农业保险保费补贴，农业担保风险补偿等财政扶持农村金融发展的政策试点，初步证明了政府通过财政手段扶持农村金融是行之有效的途径，是现实的选择。

　　（一）从公共财政职能分析，有责任弥补农村金融市场的缺陷

　　1.农业弱质性特征决定它不能提供融资的有效信用。

　　农业是国民经济的基础，是经济发展的基础。农业的发展直接影响着、左右着国民经济全局的发展。农业发展顺利，增长速度加快，整个国民经济发展速度也快。相反，就会给整个国民经济发展带来损害。农业的发展离不开资金的支持，据统计，四川省在“十一五”期间一般预算“三农”支出5300多亿元，财政支农的力度不可谓不大，但与农村经济社会事业发展所需的巨额资金相比，仅仅是杯水车薪，而完全依靠财政提供农业发展所需资金是不可能也不现实的。同时，农业又是一个弱质产业，处于产业链条的开端，受自然条件影响大，风险大，成本高，又多是小规模经营，比较收益低。因此，农业从自身的角度也不能为融资提供足够有效的信用。

　　2.金融逐利的特征决定它不会主动为农村服务。

　　金融是现代经济的核心，它具有资金来源的社会性和逐利的本质特征。金融资金来源的社会性决定了金融机构必须以安全效益为经营的首要原则，资金向收益高的地区流动是经济规律决定的。因此，金融远离风险大，收益低的农村是必然的，要金融主动向农业、农村提供信贷支持是不现实也不可能的。

　　3.公共财政的职能决定它有责任弥补市场失灵。

　　公共财政的本质特征是政府通过自身的收支活动为社会提供公共产品和公共服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置效率最优。农村金融出现的市场缺陷，一方面，为公共财政的进入提供了可能；另一方面，公共财政的本质特征，也使它必须担负起弥补市场失灵、实现资源有效配置的职能。因此，农村金融的发展，公共财政是可以有所作为也必须有所作为的。

　　（二）从财政实力分析，有能力支持农村金融发展

　　近年来，四川省经济一直保持持续快速增长，财政收入保持良好增长态势，收支规模不断扩大，“十一五”期间，全省一般预算收入从2005年的480亿元增加到了2010年1561亿元，年均增长26.6%，一般预算支出从2005年的1082亿元增加到了2010年4242亿元，年均增长31.4%，其中：对“三农”的投入持续增长，从2005年的383亿元增加到2010年1838亿元，年均增长36.8%。2011年省级一般预算“三农”支出增长将达到40%。财政“蛋糕”不断做大的同时，分配结构也发生了巨大变化，各项民生支出大幅度增加，对“三农”的财政投入呈持续快速增长态势。从财政收支规模和对“三农”投入增长趋势来看，公共财政具备了向农村提供公共产品和公共服务，支持农村金融发展的实力和能力。

　　（三）从财政支农结构和效果分析，支持农村金融发展是有效途径

　　从财政支农结构分析，进年来存在着对生产性投入较低而对非生产性投入高，即用于涉农行政管理部门的人员经费投入较多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入的问题。同时，在对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系的投入中，又存在着对农业基础设施投资的份额较高，其他方面的投入则相对不足的问题。

　　从财政支农方式分析，财政间接投入支持“三农”力度还远远不足。2010年四川省财政通过财政贴息、风险补偿、保费补贴等间接投入方式支持农业发展约10亿元，在整个财政支持“三农”的1800多亿元资金总量中，占比还不足1%。

　　从财政支农效果分析，由于涉农行政事业运转类开支较大，本身有限的财政资金在农业生产发展的投入可能存在不足；同时，各项支农资金分由不同部门管理，由于部门之间职责不清，对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，往往出现资金在使用方向、实施范围、建设内容、资金安排等方面有相当程度的重复和交叉，资金使用分散和投入交叉重复的问题比较严重。加之政府部门在支农项目选择的知识、经验和动机等方面存在天然不足，信息不对称问题难以克服，导致政府部门直接支农效率低下，农村经济发展没有像财政投入快速增长一样获得同步发展，在一些领域增长较慢甚至出现负增长。而财政间接支农，是通过一定的财政政策和资金去引导和示范，由金融机构按照市场化原则选择项目、贷款的具体发放和风险的防范都由金融机构独立承担，避免了财政直接参与项目的低效和重复，财政资金的杠杆效应非常明显。如，农业保险，财政每投入1元，带来的农业风险保障大约为25元；农业担保，财政每投入1元，可撬动大约30元的金融资本投入等。

　　（四）从现有财政支持政策分析，财政金融配合互动是关键

　　目前，在四川省试行的农业保险保费补贴、农业担保的风险补助、新型农村金融机构的定向费用补贴，以及正在积极探索的农村金融创新试点等，是财政支持和引导农村金融发展的有益探索和尝试，从运行情况看，都取得了比较明显的成效。

　　1.农业保险保费补贴政策。

　　四川省从2007年开始农业保险试点工作，开展工作三年多来，保险品种从最初的水稻、玉米、育肥猪、能繁母猪四个品种扩大到目前全省性补贴的水稻、玉米、油菜、育肥猪、能繁母猪、奶牛、青稞、马铃薯、牦牛、藏系羊十个品种；各地从最初的种养业保险，扩展到具有地方特色、带动当地农业生产和农民致富的的特色农业保险。逐步探索建立起全省农业保险体系。据统计， 2007-2010年全省种植业投保9000万亩，养殖业7800万头，保费收入41亿元，其中：各级财政补贴31亿元，农户缴费10亿元，累计赔付22亿元，受益农户2400万户（次）。累计提供风险保障 800 亿元。特别是在地震、洪水等特大自然灾害时，农业保险充分发挥了分散风险和经济补偿的积极作用。如“5.12”汶川特大地震发生后，中国人保财险四川分公司一次性向北川县大禹野生食品有限公司支付了7000头能繁母猪地震保险赔款，赔付总金额达692.5万元。在2010年洪灾和泥水流等自然灾害发生后，农业保险经营机构共为8382户受灾农户挽回农业生产经济损失1.3亿元。

　　农业保险作为WTO的“绿箱政策”工具，是被实践证明了有效分散农业风险管理的制度手段，它的机制和效果完全不同于对农业投入品或农产品贸易的直接或间接补贴手段。四川省农业保险四年多的实践证明，实施农业保险，建立农业生产风险转移机制和经济损失分担机制，是政府对农业灾害的事后救助模式为事前防范与灾后经济补偿的结合，是政府农业补贴方式的重大改革，它促进了市场化的防灾减灾机制的建立，有效地提高了财政资源的配置。充分发挥了财政资金的杠杆作用。

　　2.农业担保风险补偿政策。

　　四川省从2006年起，在部分地区开展农业信贷担保试点。为防范和分散担保风险，省财政建立了农业担保的风险补偿机制，通过以奖代补和担保风险补偿的方式，引导各地建立农业担保公司。目前全省已设立了18家农业担保公司，农业担保覆盖了85%以上的市（州）。近两年，省级财政安排资金1.68亿元，通过以奖代补和风险补助方式，支持全省农业信贷担保体系建设，引导金融资本70多亿元投入农业农村发展，财政资金的引导作用和放大效应得以充分体现。

　　农业担保的建立，在金融机构与农户、农业生产和加工之间搭建了一个桥梁，较好地弥补了农村贷款业务缺乏有效担保物和可变现抵押物的问题，开辟了农业生产企业、农户贷款的新路子，它不仅解决了农户、农业企业贷款难的问题，同时也降低了金融机构贷款的风险，为农业发展起到了助推器的作用。

　　3.新型农村金融机构定向费用补贴政策。

　　新型农村金融机构是指经中国银行业监督管理委员会批准设立的贷款公司，村镇银行和农村资金互助社。为支持新型农村金融机构发展，发挥新型农村金融机构服务农村、支持农业生产的积极作用，中央财政从2008年起对当年贷款平均余额同比增长且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社，当年贷款平均余额同比增长、年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其当年贷款平均余额的2%给予定向费用补贴。2008-2009年全省有 24 家机构获得补贴近3000万元，涉及贷款15亿元，有力地支持了当地农业经济的发展。

　　新型农村金融机构服务的对象是县域内、乡镇以及行政村的农户和农村中小企业。三类机构由于是县域内、乡镇或行政区域内的机构，能较好地掌握当地农村、农户、农业中小企业的信息，并且拥有一级法人机构的贷款审批权，办理手续简便等优势，可以弥补一般商业银行的支农不足。同时，能满足农村农户、小企业资金需求量小、频率高、时间紧的特点，为农村提供了多样化的金融产品和差异化的金融服务。定向费用补贴的实施，对新型农村金融机构的发展起到了较好地促进作用，比较有效地弥补了一般商业银行对农村中小企业和农户金融服务的不足。

　　4.财政金融配合互动新机制试点。

　　2010年，四川省财政通过整合省级财政扶贫资金和新安排预算，开展财政金融配合互动新机制试点，通过向资金互助社注入本金质押放大、对扶贫资金互助社批发资金给予财政贴息及对金融机构在金融空白乡镇提供流动金融服务给予费用补贴等方式，鼓励农业银行、农村信用社等涉农金融机构向贫困边远地区金融服务空白乡镇提供金融服务。其中：对仪陇、安岳和旺苍县扶贫资金互助社股本给予补助，对茂县、若尔盖县的2个金融服务空白乡镇开展金融服务的农村信用社给予部分费用补贴。这个政策的实施对推动试点地区资金互助社的发展，引导金融机构增加涉农贷款投放，解决金融空白乡镇基本金融服务等发挥了积极作用。

　　截至2010年底，参与试点的仪陇县有农民互助社52个，互助资金总额960多万元，累计发放借款2860万元，收回借款1850万元，较好地发挥了农民互助社对当地金融的补充作用，解决了老百姓的有效资金需求。通过财政资金的引导，茂县、若尔盖县农村信用社分别加大了参与试点的麦溪乡和黑虎乡信贷投放，2010年涉农贷款余额达到3590万元。

　　上述财政扶持政策与其他财政支农政策不同之处在于，政策支持的是农村金融机构，而不是将资金直接支付给农民和农业企业。它的传导机制是在市场难以有效配置资源的情况下，通过财政资金撬动金融资金，以保费补贴、风险补偿、费用补贴、财政贴息等政策和手段，给金融机构适当的利益补偿，扶持各种金融机构来增加农村金融供给，满足农民和农业企业资金需要，找到了财政与农村金融的结合点，较好地发挥了财政资金的引导和杠杆作用，达到提高农村金融服务能力和效率，最终促进农村经济发展的目的。

　　当然，这些政策正处于探索试点阶段，无论是从政策的制度设计、覆盖面还是支持的力度和方式等方面都还存在需要完善的地方，比如农业保险中政府角色如何定位的问题，即在“政府引导，市场运作”原则下，政府如何去引导；运用保费补贴这种手段时，政府补贴的方式和力度怎样才合理，最有效。再如农业担保中，财政在支持担保机构壮大实力的同时，如何协调财政、担保、金融三者之间的关系，建立合理的风险分担机制。新型农村金融机构中出现的融资渠道不宽广，缺乏政策性、稳定性、长期性的资本注入，经营资本不足的问题等等，都是客观存在和需要不断完善和改进的。但从总体上看，这些政策的运用，丰富了财政的支持手段和方式，发挥了财政资金的引导和杠杆作用，实现了财政和金融的协调互动，达到了撬动信贷资金增加农业投入，促进“三农”发展的目的，是积极有益的探索和试点。

　　三、财政支持农村金融发展的对策研究

　　如前所述，由于城乡经济的二元结构，农村和农业的比较效益偏低，使得金融资本进入农村的动力不足。同时，农村金融组织体系不完备，使得现有的农村金融机构对农村和农业难以进一步发挥更大的支持作用。近些年来，各级财政部门也不断努力和尝试，坚持市场主导原则，坚持财政政策通过市场机制发挥作用，通过创新财政支持政策、手段和方式等，探寻财政金融协调配合机制，促进农村金融更好地发挥支持经济发展的作用。从当前的实践情况来看，财政对农村金融支持较为直接和有效的着力点主要集中在农村金融机构体系建设、建立和完善农村金融激励机制和风险补偿机制等方面。

　　（一）积极推动农村金融改革，促进农村金融市场发展

　　一般来说，不同的金融机构只能提供某些类型的金融服务，解决部分农村金融需求问题。新农村建设和现代农业发展，对金融机构、金融机制、金融工具和金融服务都提出了新的要求，需要建立多层次、多元化的农村金融机构体系，形成有序的金融服务分层，使不同的金融机构能够较好地依托不同的运作平台发挥各自优势，满足不同层次的金融需求。

　　财政和金融都具有不同意义上“公共服务”特性的一面，都有服务均等化的要求。在当前农村商业金融服务极度不均衡的状态下，政府可以通过适当的财政政策支持和引导，推动农村金融改革，逐步构建以农信社为主，农业银行和邮政储蓄为辅，新型农村金融机构为补充的农村商业信贷服务体系，让农村广大群体享受到多元化的金融服务。

　　首先是确立稳定与效率并重的监管目标，进一步深化农村信用社改革。农村信用社是农村资金供给的主要力量，经过近些年的改革，农村信用社得到一定的发展，支农功能有一定改善。但是农村信用社固有的股权结构不合理、法人治理欠缺等突出问题依然没有得到根本解决。在农村信用社进一步深化改革中，作为财务监管部门的财政部门，应采用具有针对性的、灵活的财务监管政策，适当放宽对农村信用社财政性存款业务的限制，增加其低成本资金来源；延长对农村信用社税收优惠期限，以帮助其消化历史坏账和亏损，提高其业务发展能力，鼓励和吸引各种社会资本投入农村信用社，积极帮助农信社进一步完善股权结构和法人治理结构。

　　第二建立适当的激励约束机制，鼓励农业银行、邮政储蓄银行等商业金融返回农村市场。近些年，随着国有银行的商业化改革，迫于商业化的要求，原服务于“三农”的国有金融机构纷纷从农村市场退出或将贷款权上收，这样，实际加速了农村资金向城市流动。有的农村区域甚至出现了没有金融机构服务的空白点。为解决基础金融服务问题，通过实行差别化的财政支持政策，对比较效益较低的欠发达地区农村和农业领域，以一定的财政奖补政策和资金引导金融机构在农村地区增设机构网点，合理调整布局，增强金融服务。

　　第三找准农业发展银行定位，切实发挥政策性金融的支农作用。农业发展银行是国家政策性金融支农的重要力量，当前主要提供的农产品收购和扶贫贷款等政策性贷款。对农业发展银行，应对其功能定位进行调整，切实担负起政策性的支农任务，对农村道路、通讯、电网和水利等基础设施，以及卫生院、文化馆等农村社会事业提供长期低息或无息贷款，尤其要突出对欠发达地区的农村基本金融服务。

　　第四鼓励建立多元化的新型农村金融机构，为农村金融引入竞争机制。针对“三农”经济的弱质性与金融资金逐利性之间的矛盾，不断完善“正向激励”的农村金融政策体系，对农村金融机构，在准入门槛、存款准备金率和财税政策方面给予政策激励。通过一定的财政奖补、税收优惠等政策，吸引社会资本参与建立村镇银行、贷款公司和资金互助社等社区性金融机构，大力发展小额贷款公司等准金融机构等新型农村合作金融组织，为农村金融注入新鲜血液，拓展农村经济融资渠道，活跃农村金融市场。

　　（二）完善多层次资本市场，引导更多金融资源投向“三农”

　　随着我国资本市场和农业产业化企业的进一步发展，资本市场成为农村金融创新的重要平台。资本市场不仅可以提供所需的大量资金，还可以提高农业产业化经营的资源配置效率，帮助促进农业经济结构进行战略性调整。通过一定的培育和引导，利用资本市场缓解农村资金紧张瓶颈。

　　1.利用证券市场直接融资渠道。通过发行农业上市公司股票进行融资，是当前证券市场支持农业产业化经营的主要方式。政府可制定一定激励政策措施，鼓励证券金融机构为农业产业化企业上市进行贴近辅导服务，帮助农业产业化企业做好上市准备。另一方面，可对上市企业给予一定资金补贴和奖励，鼓励农业产业企业上市融资。

　　2.通过证券交易系统发行企业债券，是农业产业化企业直接融资的重要渠道。对符合条件的农业产业化企业，可通过安排财政贴息等方式，鼓励其通过发行企业债券方式直接融资。

　　3.大力培育农业产权置换、农产品期货等交易市场，让农业要素流动起来，用闲置资源为农业生产提供更多资金支持。经济发展的过程是传统农业逐渐转变为现代农业的过程。在此过程中，传统的分散式的小农经济因其生产率较低而必将被淘汰，农村土地、林地等农业产权和的流转和农产品期货兴起的现代农业经营模式将是趋势。政府应将采取积极的态度，通过一定政策和资金引导，培育发展这一新兴市场，为农业融资开辟新的渠道。

　　（三）完善农村金融的激励和风险分担机制，支持农村金融创新服务

　　农村金融是高成本、高风险、低收益的行业，如果完全由金融机构来承担风险不可能做到持续经营。如何解决好金融支持“三农”与分散风险这对矛盾，需要政府以适当的财政政策和资金引导，通过税收优惠、财政贴息以及建立完善激励机制、担保基金等方式，鼓励金融机构加大信贷投放，适当补偿涉农金融机构的风险，降低经营成本，提供“三农”发展的资金需要。

　　1.完善农村金融的激励和奖补机制。健全完善新增贷款激励、涉农贷款增量奖励和定向费用补贴等机制，通过制定科学规范的激励考核办法，实现以财政资金激励引导加大信贷投放，解决 “三农”领域的资金瓶颈问题。

　　2.强化财政存款联动功能。灵活运用国库存款，将财政资金在农村金融机构存放比例与各级银行金融机构涉农信贷投放结合起来，经综合评定后决定财政资金存放。对“三农”经济建设支持力度大的农村金融机构，适当提高政府财政资金存放比例，发挥财政存款对金融机构支持经济发展的激励作用。

　　3.加大农业政策性保险的支持力度，建立农业风险转移机制。通过增加保费补贴资金规模，增加保费补贴品种，扩大政策覆盖面，探索建立农业再保险和巨灾风险分担机制，增强保险机构涉农保险能力，为农业生产提供风险保障。

　　4.建立和完善农业担保机制，不断完善农业担保资金补偿和风险分担机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，以财政资金引导，吸引金融资本注入、民间资本投入，整合国有资产，不断增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。为防范、化解担保风险，建立以农业信贷担保机构提取风险准备金为主，以财政风险补助资金为补充的担保风险金补偿机制，逐步探索建立政策性再担保基金制度，构建农业担保风险分担的长效机制。

　　5.建立政府风险补偿机制，确保基础金融服务薄弱地区的基本金融服务。对于欠发达地区，缺乏金融机构和金融机构难以持续经营的，政府可通过设立网点补助，费用补贴、税费减免等支持措施，鼓励和引导金融机构设立网点，降低金融机构的运行成本，保证其可持续经营，以满足这些地区的基本金融服务。

　　综上，通过发挥公共财政职能作用，创新财政支持手段和方式，加强财政政策与金融政策、财政工具与金融工具协调配合，引导和鼓励农村金融机构加大对“三农”支持，不断完善农村金融体系，提高农村金融服务的数量和质量，解决“农村金融”失灵问题，是财政支持农村金融发展的方向和政策着力点。当前我们应充分利用有限财力，积极整合财政资金，坚持财政政策通过市场机制发挥作用，通过建立健全农村金融的激励机制、涉农贷款风险补偿、农业保险保费补贴、担保风险补偿等扶持奖补机制，给金融机构适当的利益补偿来增加农村金融供给，满足农民和农业企业资金需要。最终达到以有限的财政资金引导金融较大规模地投向 “三农”，提高农村金融服务能力和效率，促进农村经济发展的目的。