政府采购如何为中小企业解忧

　　编者按：10月3日至4日，国务院总理温家宝在浙江考察时强调，要明确将小微企业作为重点支持对象，加大财税政策对小微企业的支持力度。在此之前，为缓解中小企业融资难问题，财政部发布通知，决定在中央本级和8个省（市）开展政府采购信用担保试点工作。那么，此举对于中小企业具有怎样的意义？如何进一步完善扶持中小企业发展的政府采购政策？本报特刊出有关专家的观点。

　　上海金融学院公共经济管理学院副教授章辉：

　　引入政府采购信用担保时不我待

　　本报记者 田冬梅

　　“利用政府采购扶持中小企业发展，其最终的落脚点就是政府通过政府采购市场来购买中小企业的产品和服务，而要实现这一目标，则必须赋予中小企业参与政府采购市场的平等权和有限的优先权。”上海金融学院公共经济管理学院副教授章辉认为，中小企业因其“中小”而在投标能力、履约能力以及融资能力均处于劣势。因此，在政府采购市场竞争中，竞争的规则公平并不能改变中小企业在竞争中的不利地位，参与政府采购市场的平等权也就只能停留在制度层面。同时，有限的优先权也会因采购人和采购代理机构对风险的权衡而难以保障。

　　 “在政府采购制度中引入信用担保这一做法，其针对的正是提升中小企业的投标能力、履约能力和融资能力，这将有利于通过保障中小企业参与政府采购市场的平等权和有限的优先权，最终提升中小企业获得政府采购市场份额的能力。”对于引入政府采购信用担保的意义章辉予以这样的肯定。

　　担保模式需在具体操作中细化

　　“在政府采购实践中，尽管各国所采取的具体信用担保模式有差异，但所包含的主体基本是一致的，这些主体基本包括中小企业、银行和担保机构，其差异只是体现在不同主体之间结合的方式和联系的紧密程度上。”对于我国目前各地开展的政府采购信用担保实践中不同主体之间的合作，章辉认为基本上可以理解为两种模式，即“中小企业+担保机构”和“中小企业+担保机构+银行”。

　　对于这两种模式孰优孰劣，章辉认为，两种模式的侧重点有所不同。前者针对的是投标担保和履约担保，后者针对的是融资担保。在我国部分地方的前期试点中，也有省份对获得政府采购合同授予的中小企业采取“中小企业+银行”的融资担保模式。当然，在融资担保中，担保机构的加入，能分摊银行的风险；但从中小企业而言，融资的成本可能会上升，同时，资金使用的监管也会相应加强。至于目前采取的模式能否很好地适用我国的中小企业以及政府采购发展现状，可能还需要有具体实施层面上进一步细化。

　　试点重在引导与培育

　　如何确保政府采购信用担保制度能够在试点过程中取得预期的效果？章辉提出，在政府采购信用担保制度试行的初期，应该在具体的执行操作把握好3个方面：

　　首先是政府的角色定位。在政府采购信用担保制度确立的初期，离不开政府的扶持与引导，但不能越俎代庖。政府的职责在于提供规则，培育市场，而不是一边提供规则，一边急于求成地参与。

　　其次是要遵循自愿的原则，即要给予中小企业自愿选择的权利。中小企业是否选择政府采购信用担保的方式，以及选择哪种政府采购信用担保的方式，完全由中小企业自主决定。在政府采购实践中，最有可能出现的情况是，对于没有选择政府采购投标担保和履约担保的中小企业，另眼看待，甚至将是否选择投标担保和履约担保作为综合评标的一个得分点。如果这样，在政府采购中引入信用担保的做法就不再是出于扶持中小企业，而是为了化解采购人和采购代理机构的政府采购风险，尽管也能起到一定的扶持中小企业的作用，但是主次已发生易位了。

　　最后是要充分发挥试点省份的创造性。既然是试点，就要容许试点省份先行先试，大胆创新，不可规定太多、太细，也要避免试点期间随意发文指导。试点期结束后，再来评估，好的经验要提炼推广，不好的地方要找原因。

　　此外，关于担保费率的问题，《财政部关于开展政府采购信用担保试点工作方案》（以下简称“试点方案”）中提出“由双方自行商定”，并对融资担保综合年费率设置的上限。章辉认为这种规定还是遵循了试点工作应该采取的审慎原则。但试点的地方政府可以依据试点工作方案关于担保费率的原则性规定，结合各地的实际情况，针对不同的政府采购范围、不同的标的和不同性质的中小企业，提出指导性的担保费率，但不主张“一刀切”和“政府定价”。

　　 配套机制亟须跟进

　　政府采购信用担保机制在试点期间能否顺利开展，与配套机制的完善、细化密不可分。章辉认为，这一新制度能否很好地适用我国的中小企业以及政府采购发展现状，还取决于以下配套机制方面的完善：

　　一是中小企业的信用征信制度。企业的信用状况是担保中的首要问题，真实、权威、及时、全面、可查询的中小企业征信制度的确立，对于解决政府采购信用担保中信息不对称，促进政府采购信用担保业务健康、可持续发展极为关键。

　　二是要有一个中小企业政府采购信用担保的服务平台。该平台设在哪，应体现出方便参与政府采购的中小企业的原则。平台的主要职责是协调中小企业、担保机构和银行之间的业务往来。

　　三是担保机构的市场培育。试点初期采取政府指定担保机构是可以理解，但终究应走向市场配置。市场健全的一个关键是主体多元化，否则会走向垄断，会破坏市场的价格形成机制，这里所指的价格就是担保费率。

　　四是监督检查机制。监督检查的职责应在政府采购管理部门，但过去没有关于中小企业政府采购信用担保的监督检查，现在要重新确立。监督检查的内容除了试点方案的落实情况外，还应包括担保纠纷协调与处理。

　　此外，章辉还强调，在政府采购信用担保制度试行的过程中，还需要解决两个方面的问题：一方面是担保机构开展政策性业务的成本补偿问题。根据试点方案的要求，要对政府采购中小企业供应商融资需求给予费率优惠，对于同时采用投标、履约和融资担保的中小企业供应商，要免收投标担保费或进一步给予费率优惠以及小型和微型企业的政府采购项目，担保费率应当适度下调。这实际上就是要求担保机构履行部分公共政策的责任，显然，如果担保机构因此出现亏损，应该有合理的补偿机制。另一方面是政府采购合同授予的中小企业所获得的融资合规使用问题。试点方案的设计是希望通过政府采购信用担保融资，解决中小企业提供政府采购合同所需货物、工程和服务时可能存在的资金瓶颈。“问题是中小企业能否将所融到的资金切实用到提供政府采购合同的履行上，如果出现挪用、甚至非法使用等现象，是否有一个有效的监督机制、风险预警机制和追偿机制？”章辉如是说。

　　【相关链接】何为“小微企业”

　　根据《中小企业划型标准规定》，中小企业划分为中型、小型、微型3种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。

　　如，农、林、牧、渔业，营业收入20000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入500万元及以上的为中型企业，营业收入50万元及以上的为小型企业，营业收入50万元以下的为微型企业。

　　工业，从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。其中，从业人员300人及以上，且营业收入2000万元及以上的为中型企业；从业人员20人及以上，且营业收入300万元及以上的为小型企业；从业人员20人以下或营业收入300万元以下的为微型企业。

　　建筑业，营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入6000万元及以上，且资产总额5000万元及以上的为中型企业；营业收入300万元及以上，且资产总额300万元及以上的为小型企业；营业收入300万元以下或资产总额300万元以下的为微型企业。

　　批发业，从业人员200人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。其中，从业人员20人及以上，且营业收入5000万元及以上的为中型企业；从业人员5人及以上，且营业收入1000万元及以上的为小型企业；从业人员5人以下或营业收入1000万元以下的为微型企业。