30年开发区功过反思：举国体制后开发区从园区到新城

　　童海华 厉林 韩言铭 杨晓音 张亮 李艳洁

　　主持人本报记者 周丽敏

　　中国城市战略发展研究会副会长 易鹏

　　王志纲工作室北京战略策划中心总经理 任国刚

　　国家发改委宏观经济研究院对外经济研究所国际贸易室主任 刘旭

　　中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长 杨重光

　　国家“十一五”规划专家委员会委员、中国人民大学公共管理学院区域规划与政策研究中心主任 张可云

　　国家发改委宏观经济研究院科研部副主任 史育龙

　　30年弹指一挥间，在30多年的发展过程中，中国开发区对中国经济发展起到了十分关键的作用，对中国的经济发展融入世界体系也起到了重大的作用。但在发展的同时，其也面临着同质化严重、科技含量不高等诸多问题。开发区下一步的发展方向在哪里？

　　在后金融危机时代，世界经济一体化的当下，面对瞬息万变的外围环境，举国体制将不可能延续，开发区在离开国家政策庇护后，如何才能保持活力、可持续发展，对开发区体制机制创新提出了新的考验。为深入探讨以上问题，我们邀请6位专家进行研讨。

　　成就 拉动地方经济 促进城市发展

　　可能有些具体的开发区做得不好，但就整体而言，这30年来开发区对中国的经济建设、对中国经济发展融入世界体系起到了重大的作用。事实证明，开发区模式对于带动一个地方产生扩大效应是行之有效的。

　　《中国经营报》：从深圳蛇口工业区算起，我国开发区已经走过32年的历史，在30多年的发展历程中，我国开发区大致经过了一个怎样的发展历程？

　　任国刚：回顾过去30年，开发区的发展变化大体走过了三个时期。深圳蛇口是探索的开始，主要是政策模式的探索，包括制度、观念的探索等。

　　到了1992年，开发区步入快速发展的时期，也是以产业为核心的时期。在这场铺天盖地的建设热潮中，代表和标杆是苏州工业园，它是这个时期做得最规范、最合理、也最超前的园区。

　　进入2000年，由于开发区被纳入城市规划，城市带动型模式开始风生水起，开发区进入了“圈地”时期，模式统一为卖地、盖房子拿到钱再补空。这个时期开发区都在调整，主要做法就是扩充，比如北京亦庄开发区、西安高新开发区，一开始规模都很小，只有十几平方公里，但后来都扩充到几十、上百平方公里，到2004年更是走向了极致。整体而言，城市带动发展是一种比较成熟的发展模式。

　　张可云：中国的开发区有多种层次，国家级、省级、市级。1992年后，开发区进入了遍地开花的时代。

　　从地域来看，开发区建设最先是从东部地区开始，进入21世纪后，中西部地区才普遍意识到开发区的重要性。

　　《中国经营报》：30年弹指一挥间，在30多年的发展过程中，开发区对中国经济发展起到了哪些作用？

　　杨重光：开发区在中国经济发展中起到了十分重要的作用，谈及中国开发区30年之功过，可以说实际上也是在谈中国城市经济发展的30年之功过，其对我国经济发展特别是城市经济发展起到了关键性的作用。

　　易鹏：从历史角度看，30年来开发区发展产生了巨大的价值。以江苏开发区为例，江苏省二分之一的工业增加值和三分之一的财政收入来自开发区。总体来说开发区的发展对地方经济有着积极的作用。

　　史育龙：可能有些具体的开发区做得不好，但就整体而言，这30年来开发区对中国的经济建设、对中国经济发展融入世界体系起到了重大的作用。事实证明，开发区模式对于带动一个地方产生扩大效应是行之有效的。所以现在拉美东欧都在向中国学习。

　　刘旭：开发区设立之初即“以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业”为发展方针，积极引进国外资金、先进技术和管理经验，大力发展加工制造业和高新技术产业，率先探索建立社会主义市场经济体制和运行机制。整体来说，开发区在工业发展、出口创汇和吸引外资方面发挥了重要的作用。

　　问题 同质化竞争 科技含量不高

　　目前的问题主要是开发区同质化严重，高新区和经开区基本上很难区别，产业之间的分工也不明显。还有一个问题就是，开发区的特殊性在弱化。

　　《中国经营报》：多年以来，开发区对地方经济的发展起到了很大的促进作用。但同时，也存在很多问题。

　　张可云：中国的开发区存在的问题主要有两个。一是太滥，一些地区开发强度过大，占用了很多绿地。二是开发区定位不当。例如，北京的中关村叫做科技园区，实际上它不是科技园区，其发展模式更像国外所说的工业园区。此外，一些开发区对城市景观起到了反作用。有的城市都被开发区给包围了。

　　刘旭：我们在做产业调研的时候发现，开发区工业占了很大的比重，2009年，开发区工业占了80%左右，这促使开发区要进行产业结构调整，也是其重心所在。开发区多数以劳动密集型产业为主，这考验开发区能否吸引高端人才来形成人才的集聚高地。此外，开发区吸引外资数量也很大，整体来说，还是存在顺差，应该出口与进口并重。

　　杨重光：我认为目前最大的问题在于，原有的老城区和开发区的协调发展不够，开发区大都很新，包括基础设施等方面都较为发达，但相对来说，老城区发展相对缓慢，特别是一些民生工程，老城区和开发区反差较大。

　　易鹏：现在许多高新区确实是名不副实。高新技术产业含金量不高。包括富士康，当我们把这些企业归为劳动密集型产业时，深圳还在花力气留住富士康，不让它离开。而比亚迪的发展也正面临滑铁卢。我认为，开发区要做强做大，只有将其主导产业做强。否则，停留在炒概念、低水平重复建设的水平上，难以真正提升中国开发区的发展质量。

　　史育龙：我认为目前的问题主要是开发区同质化严重，高新区和经开区基本上很难区别，产业之间的分工也不明显。甚至在一个城市里，一会儿高新区，一会儿变成经开区也很常见。还有一个问题就是，开发区的特殊性在弱化。所以开发区更多地是需要自修内功，而不是仅靠政策。

　　方向 产城合一 提升核心竞争力

　　不能纯粹从产业入手，以产业结束，而应以城市新区结束。现在越来越多的开发区正在由产业基地变为城市新区的一部分。反过来，现在很多城市也希望以开发区的模式来建立新区。

　　《中国经营报》：2006年商务部发布了《中国国家级经济技术开发区发展报告（2006）》，在肯定开发区的历史贡献的同时，也表示要研究制定开发区的退出机制。开发区未来的发展方向在哪里？

　　张可云：对于开发区未来的发展方向，我认为有弊端的开发区应该撤掉，没有的则继续保留。开发区是一个特定发展阶段使用的工具，而不是必须要长期坚持的。一个地区发展到一定阶段后，开发区就应该撤掉了。撤掉的方式，可以是将开发区变为一个城市的行政区，成为城区的一部分。实行的特殊政策可以取消掉，如果一个地区总是靠特殊政策来求发展，这个地区肯定发展不好。

　　开发区的设立应该适可而止、有利于地方的良性发展，而不是一味的大力鼓励。如果每个县和乡都有开发区，肯定会造成重复建设，地方政府不惜血本去拿项目，只是让外商受益，当地没有得到任何好处。

　　任国刚：退出机制大致有三种：第一种是合并机制。如形成“一区几园”结构，中关村科技园就是这方面的典型。第二种是园区和城区合并，最典型的就是北京亦庄开发区合并到大兴区，这里就没有了经开区的概念。这个模式发展的核心是城市主导型。第三种是由竞争带来的自然退出。由于土地资源的紧缺，尤其是中央政策供给的紧缺，没有发展能力的开发区就自然退出了。这个在县级开发区表现得尤为突出。

　　史育龙：上世纪90年代我去大连调研，当时大连的开发区给我印象很深，每天管委会要求市里派好多班车，早上把人拉过来，晚上再拉回去。我们当时建议，不能纯粹从产业入手，以产业结束，而应以城市新区结束。现在越来越多的开发区正在由产业基地变为城市新区的一部分。反过来，现在很多城市也希望走开发区的模式来建立新区。这可能会是未来城市化途径重要模式之一。

　　杨重光：很多城市把市政府等一些重要部门或单位搬到了郊区，大力发展新城，这样的例子在国外都被证明并不是成功的方向。就我国的情况看，我认为倒不如重点发展一些中小城市和城镇，使人口在更广的范围内进行合理布局。不要让大量的人口涌入大城市之后再将大城市分成旧城和新城，对整个城市是一种分化和破坏，这对老城区是一种伤害，新城区也未必会因此发展得很完善。比如北京的一些新城的建设效果就不太理想。

　　刘旭：开发区作为改革区，从未来看，这些区域应该国际化，应该在很多制度设计方面进行先行先试。总体来说，开发区作为先导区和改革试验区还应该承担起先试的责任，政府在管理开发区方面应更多使用经济手段减少行政命令，为搞活经济积累更多的经验。

　　《中国经营报》：实际上，目前各个开发区之间竞争也是非常激烈的，开发区如何才能提升核心竞争力？

　　史育龙：目前很多开发区都在抓它的核心竞争力，都是在进行各种实验，比如企业的升级换代、追求新的发展主题，但都没有从体制层面上进行创新。这是比较遗憾的地方。

　　未来开发区的核心竞争力，一是要提升吸引人才的能力，把技术转化为现实生产力的能力。二是看能不能在管理、运行机制上有所创新。有的开发区只有孤零零的一个管委会，和地方政府是脱节的，融入不到地方政府去。为了解决这个问题，可不可以给开发区两个乡，解决行政区划的问题。但目前遇到的问题是，开发区管委会主任更多的精力是用来管行政区的教育、计生、入伍等社会事务。

　　易鹏：区域经济发展中，越来越讲求产业链的竞争，如长春的汽车产业比较发达，配套的汽车产业也比较强。两江新区花力气打造软硬两端，打造云计算产业之后，惠普把亚太区离岸金融结算中心放在两江新区，阿里巴巴也来到了这里，再加上保税制的优惠政策。两江新区的云计算产业一旦形成产业规模，优势会非常明显。未来，园区的定位会越来越清晰，比较优势会越来越明显。将有可能形成更多上百亿、千亿产值的产业链园区。

　　《中国经营报》：欠发达地区怎么去做好开发区？

　　任国刚：这涉及到欠发达地区产业基地和产业集聚区如何发展的问题。通常会面临三个难题：一是政府发力方式的探索。从政府的角度看，如果一个产业没有进入产业集聚区，那么就很难发展，如果政府强行推动，问题就接踵而至。二是多头管理的问题，产业集聚区总体发展由发改委来管、城市规划由建设部门来管、供应部分由土地部门来管，这种管理方式让事情很难推进。三是土地报批问题。每个区县都有自己的属地，但土地是计划性的，批地时需要报到省级发改委，而一般情况下，土地会优先批给省会城市，县区只有好项目报才能批，报不来就不批。这些因素共同影响和制约了开发区的发展。不过，整体看，当前欠发达地区开发区的发展已逐渐走向科学和理性，开发区正在作为一个政府部门而不是一个享有特权的“特区”而存在，而且其仍然保持着较强的竞争力，仍然是城市发展的优先区，相信其未来会有很好的前景。

　　易鹏：实际上，我们过度关注国家级开发区也是有失偏颇的，中国的国家级开发区每个省平均还不到10个，这就意味着，每个省重点发展的园区，从土地到政策，各种资源会集中到这些国家级开发区，有效的资源很难落到县一级开发区。中国的2800个县，大多数的县级开发区都是缺钱少资源的，而且由于产业发展规模小，矛盾冲突比较大，许多地方只能违规发展。这也导致中国经济的马太效应越来越明显。实际上，我们看一个区域的产业是否具有规模效应，不仅仅是看一两个园区，是要看整体。