地方发债试点破冰 五大问题释疑

　　编者按：尽管监管层多次公开表示，地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力，总体风险可控，但大规模的地方债仍然被视作可能导致中国经济会“硬着陆”、发生系统性金融风险的隐患，也有人把地方债比作是中国版的“次贷危机”。而地方政府自行发债试点的破冰，将使这种融资形式变得有序化、规范化，使地方政府除了原来的财政收入以外形成另一个稳定的收入渠道，同时减轻银行压力。

　　在各方对地方债充满争议之时，地方政府自行发债试点破冰。

　　根据财政部发布的通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。上述四个地方政府可以在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本地区政府债券的发债机制。

　　那么，为何选取上述四个省市试点自行发行地方债？发债募集到的资金投向何方？后续又该如何完善？对这一系列问题，业内人士将一一为您答疑解惑。

　　一问：沪浙粤深为何首尝鲜？

　　▲财政还款能力比较强、经济发展较快、财政收入平稳增长的地区

　　▲无论是政府透明度还是效率方面都领先于其他省市

　　选择在上海、浙江、广东和深圳四个省市试点地方政府自行发债，原因何在？

　　对此，中国社科院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉认为，首批试点选择上海、浙江、广东和深圳是有考虑的。试点要选择财政还款能力比较强、经济发展较快、财政收入平稳增长的地区。财政部财科所金融研究室主任赵全厚认为，这四个地方有的是证券交易中心所在地，有的是金融中心，地方财政能力相对较好，具备试点的条件。

　　中国社会科学院中国经济评价中心主任刘煜辉认为，先行试点的四个省市的地方政府治理相对来说是走在全国前列的，无论是政府透明度还是效率方面都领先于其他省市，为确保试点的成功，率先从这四个省市开始试点。

　　根据《2010年上海市国民经济和社会发展统计公报》，2010年上海市全年实现生产总值(GDP)16872.42亿元，按可比价格计算，比上年增长9.9%。“十一五”时期上海市生产总值达到69054.99亿元，按可比价格计算，年均增长11.1%。

　　作为中国重点侨乡的浙江省，在今年1月份召开的浙江省十一届人大四次会议上，时任浙江省省长吕祖善在作政府工作报告时表示，浙江2010年生产总值达27100亿元，五年平均增长11.8%。他同时介绍，2011年，浙江省生产总值预期增长9%左右，地方财政收入增长9%左右。

　　《2010年广东国民经济和社会发展统计公报》显示，初步核算，2010年全省生产总值(GDP)45472.83亿元，比上年增长12.2%。

　　通过计算，广东省的人均GDP折合接近7000美元，这一数据已达到中等发达国家水平。

　　根据深圳市统计局发布的《2010年深圳经济运行情况》，初步核算，全市生产总值9510.91亿元，继续位列全国大中城市第四位，比上年增长12.0%。

　　业内人士表示，在经济比较发达的地区试行，产生呆坏账的可能性比较小，也有利于缓解地方政府债务压力。被选中的4个试点省市，显然是中国地方经济状况最好、财政实力最强的几个，地方债务负担也相对较轻。“越有钱，越容易筹得资金。”上述4个省市试点，也就更容易取得成功。

　　“广东比别的地方更需要通过市政债来融资。”广东省人大常委会副秘书长陈华一称。广东省财政看似雄厚，其实远远不够用。他分析，以出口型经济为主的广东目前正遭遇严峻挑战，尤其中小企业面临困境，融资成为广东经济能否平稳发展的关键。广东省应利用自行发债筹得资金，用于扶持中小企业，同时大力促进新兴产业和重点产业的发展。

　　而在试点之后，是否会完全放开，让地方政府全自主发债？

　　对此，中国国际经济交流中心研究部副部长王军认为，毕竟地方政府偿债能力不一致，此次试点的四个地区在资产背景方面相对比较富裕，可能会具备发债条件，但在现阶段，地方政府财力水平不一致，如果完全放开，让地方政府完全自主发债，则必然会带来隐患。

　　刘煜辉认为，绝大多数地方政府尚未具备较完善的发债条件，因此地方政府自主发债推广到全国还存在一定的障碍。

　　（责任编辑：佟胜良）

　　二问：资金投向何方？

　　▲地方债的主要去向还是重大基础设施建设项目

　　▲更偏向民生工程，特别是保障性住房建设

　　地方政府自主发债，理论上应该满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求，那么，此次四地允许自行发债，募集到的资金又将投向何处？这也是各方关心的话题。

　　从前两年的情况看，地方债的主要去向还是重大基础设施建设项目。不过，与前两年相比，今年地方债的资金将更偏向民生工程，特别是保障性住房建设。

　　根据此前财政部和住建部联合发出的通知，地方各级财政部门要将2011年地方政府债券资金优先用于保障性安居工程，要进一步明确和细化地方政府债券资金安排用于公共租赁住房等保障性安居工程的具体资金数额，加大对保障性安居工程的投入力度。

　　上海市财政局局长蒋卓庆此前在上海市十三届人大常委会二十七次会议上表示，地方政府债券募集的资金将主要用于五个方面：一是保障性安居工程；二是农村民生工程和农村基础设施；三是医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施；四是生态建设工程；五是其他涉及民生的项目建设与配套。

　　浙江省财政厅厅长钱巨炎稍早前指出，2011年地方政府债券省级不留，全额用于市、县，重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设等，向民生项目倾斜，确保重点建设项目。

　　据广东省财政厅介绍， 这次广东省发债募资主要投向三大领域：将按财政部要求，用于广东省保障性安居工程建设、贯彻中央扩大内需项目的地方配套以及部分省重大项目。

　　业内人士表示，保障性安居工程的资金问题如何落实一直困扰各级政府，地方债资金的及时落实不啻为一场及时雨。财政资金具有“四两拨千斤”的乘数效应，地方债资金的直接介入将有力地撬动保障性安居工程的建设。

　　按照“十二五”规划，我国将新建各类保障性住房3600万套。而据住房和城乡建设部估算，今年要开工的1000万套保障性住房建设所需资金至少1.3万亿元，其中5000多亿元的资金，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集，剩余的8000多亿元是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集来的。

　　世纪证券分析师陈子科认为，诸如保障房这样的资金需求大又是低利润的项目，即使是广东和深圳这样的富裕地区的政府也没有很强的动力投入。自行发债放行之后，这些项目可能会得到更多被财政资金关注的机会。

　　三问：与城投债有何区别？

　　▲如果从法律责权利的角度分析，目前地方自行发债试点和财政部代地方发债基本没有区别

　　此次允许四个省市试点地方政府自行发债，与此前的城投债有何区别？

　　城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。

　　而此次四个省市自行发债，财政部发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》明确：自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。

　　业内人士表示，如果从法律责权利的角度分析，目前地方自行发债试点和财政部代地方发债基本没有区别。但这毕竟是市政债券发展的一个尝试，可以让地方政府熟悉发行程序，等未来条件成熟时，再过渡到地方自主发债。同时，为了体现出自行发债与以往的不同，各地方政府发行的债券收益率也会有一些差异。

　　此前我国地方政府并没有发行债券的权限，根据《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”我国地方政府融资的主要途径包括，由地方政府组建的融资平台公司发行企业债券，即所谓的城投债，地方政府提供隐性担保，或由地方政府通过融资平台公司向银行贷款。

　　中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇称，总体来说，这次试点一方面是对分税制的完善，另一方面在短期内也有利于应对债务风险。从制度来讲，地方本应具有其相对独立财权包括债权，这是对地方政府财政相对独立性的一个认可。

　　兴业银行首席经济学家鲁政委称，允许四省市自行发债，一方面说明了年内地方偿债压力的确大；另一方面也暗示城投债风险已大降。

　　国家审计署此前公布数据显示，截至去年年底，地方政府债务总额达人民币10.7万亿元，相当于去年中国GDP的27%。中金公司发布研报统计显示，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，地方每年须还款1万亿元，债务风险或将集中爆发。

　　国泰君安认为，未来地方政府的资金需求仍较高，2012年到期债务大，要求地方政府发行新债来偿还旧债，以时间换空间，来解决地方债务问题。因此，地方债改革的推动可以缓解地方政府短期的还债压力。地方债的改革利好城投债，这主要是由于地方债的改革将缓解地方政府偿债压力，同时，也将使城投债下一步政策走向更明晰。

　　（责任编辑：佟胜良）

　　四问：规模、利率各多少？

　　▲四省市限额合计229亿元

　　▲5年的利率应该在4.5%-4.8%的水平，介于国债和企业债券之间

　　此次四省市自行发债规模多大？

　　根据财政部公布的《2011年地方政府自行发债试点办法》，自行发债指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。

　　据记者了解，经国务院批准，财政部核定，2011年上海市地方政府债券规模为71亿元，浙江省的规模为80亿元(含宁波13亿元)，广东省的规模为69亿元(不含深圳)，深圳市为22亿元。其中，宁波市的13亿元地方政府债券已由财政部代理发行。因此，四省市限额合计229亿元。

　　与此同时，记者根据财政部此前发布的公告统计，在10月17日和24日将分别进行地方债券招标，上述两期债券合计335亿元，加上此前的六期，今年财政部八期总计代理发行的地方债数量为1771亿元。

　　这样，财政部代发的八期加上此次在四省市试点的229亿元，总额就达到了国务院确定的今年2000亿元的地方债券规模。

　　除了发行额度，利率也是各方关注的。

　　根据《2011年地方政府自行发债试点办法》，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。

　　光大银行首席宏观分析师盛宏清称，5年的利率应该在4.5%-4.8%的水平，介于国债和企业债券之间，体现与国债的价差，体现政府财政力量差别。国泰君安研究所认为，由于此次试点的地方债仍由财政部代办还本付息，因此其信用级别仍相当于国家主权评级，发行利率并不会高于之前发行的地方债。

　　国海证券认为，从市场定价的角度看，既然地方政府自行发行的债务是介于财政部地方债和城投债之间的品种，那么它的收益率水平也应该定位在财政部地方债和城投债之间。地方政府自行发行的债券规模的扩大有可能压缩未来城投债的供给，使得市场上违约风险较低、票息较高的城投债具有较好的价值。

　　此外，各方关注的就是会否在全国放开。持肯定态度的一方认为，长远来看，地方政府自主发债是大势所趋，自行发债只是这一趋势中的过渡；而持不同态度的一方认为，地方实现自主发债还有许多工作要做，如需要国家层面的规范性政策，也需要地方政府的资产、财政状况更加公开透明。

　　长江证券指出，地方债规模何时可以扩大、何时可以将制定发行规模的权利下放地方政府值得关注。当然，此次试点的四省市均属东南沿海经济发达地区，有利于形成“吸引资金-投资项目-获取收益”的良性循环。何时、以何种条件将范围扩大至中西部欠发达地区引人注目。

　　五问：风险如何控制？

　　▲要排除各级政府部门对市场的干预，让市场的定价机制发挥作用

　　此次四省市试水自主发行地方债，在业内人士看来是一项重要的突破，对金融创新、解决地方债务危机和理顺中央与地方财税关系等，具有重大意义。但是，业界对于风险问题却持不同的态度。

　　国泰君安认为，尽管目前规模不大，但未来如果监管不到位，也会带来沉重的债务问题，如日本现在地方政府仍背负沉重债务负担。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希担心的是，国务院批准的发债期限为3年、5年，是出于风险控制考虑，但地方自主发债之后，可能会导致地方政府之间的竞争加剧，使债券利率提高。

　　银河证券首席总裁顾问左小蕾指出，中央政府一定要对地方债的使用和风险控制进行严格把关。地方发债获得的资金不能再用于房地产开发、重复建设等，而主要应用于民生、社保、公共服务。否则地方发债越多，钱越不够用，地方债的风险也会更高。

　　她同时称，希望试点功能能够形成切实有效的地方发债机制，彻底打消地方债恶化隐忧。此次试点选取的地方财政实力雄厚，违约风险小，从全国来说不具有普遍性。

　　上海金融与法律研究院研究员聂日明认为，首先，要排除各级政府部门对市场的干预，让市场的定价机制发挥作用。其次，中央为防范风险，还保留了利率区间限制、代办还本付息等条款。中央虽是好意，但市场的功能本就是价格发现，对地方政府发债行为的限制，使得市场的价格发现功能大大减弱，最终势必影响地方债融资市场的发展。只有具备更多的市场元素，未来的地方债融资市场才可以为我们期待。

　　对于地方政府自主发行地方债，业界更多的认为一个必然发展趋势是扩大试点范围，但是，在试点阶段尚且需要进一步理清思路、理顺相关机制。

　　广东当代经济研究中心主任杨正浒称，本次试点的省市都是财力雄厚的地区，这样局部来做试点的话，问题不大，一旦推广到全国，有些地方恐怕以极高的利率也发不出。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，从长远来看，地方政府的发债应该遵守适度、从严、法治化的原则，提高立法的层级，不要轻易扩大发行规模，要将风险防范放在首位，随着试点的逐渐推开，还应有进一步的细化规定，如规定地方债的用途是什么、如何偿还、监管等。

　　（责任编辑：佟胜良）