地方政府自行发债并非是“小突破”

　　近日，财政部网站上发布通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，其中上海市地方政府债券规模为71亿元，深圳为22亿，宁波市为13亿（此前已由财政部代理发行），浙江省（含宁波的13亿）为80亿元，广东省（不含深圳）为69亿元，合计229亿元。这一数值恰好是近年2000亿地方债规模的剩余部分。

　　很多人认为，此次地方债发行并未有太大突破，此前市场预期地方债将会“自主发债”而不是“自行发债”。这两者的不同之处在于中央政府（财政部）是否有控制权。如果地方政府将发债的钱用在自主决定的项目上，或者发债的额度根据市场行情自主决定，那么可以看作是“自主发债”。现在还达不到这个程度，依然是“额度控制、项目不变和资金用途监督”。

　　跟主流观点不同，我们认为其实有蛮大的突破。首先，市政债的概念已经逐步浮出水面。过去的可以称之为地方国债，其发债基本框架是，国务院让财政部代理发行地方债2000亿，但必须纳入各省级预算，城市政府使用这些债券发行所得资金要由省级财政转贷，地方市政府要去省政府“博弈”获得的资金规模，比如深圳要去广州申请资金规模，但是这一次自行发债试点，深圳已经单独获得了发地方市政债的规模，突破了“省统”“转贷”格局，这可以算是一个进步。

　　其次，“自行发债”这一方式同地方政府目前的融资结构也是对称的。现在地方政府的主要融资方式是依靠所谓的地方融资平台，即建立在地方政府控制下的投融资控股公司体制下（投融资平台），它们发行企业债券、公司债券、一些信托产品，以及申请银行贷款等等。这些完全覆盖地方政府背景色彩的公司所发行的债务，本质上说，也是一种“准市政债券”，只不过地方政府不能当发债主体，必须以企业的面目来操作。于是，地方政府幕后操纵之手下的“准市政债”，既弄不清其真实规模和风险水平，也无法清晰地处理债务链条关系。

　　这个平台一般高度依赖土地收益。不仅于此，地方融资平台的每笔信贷不一定对应着明确的还款来源，从而形成模糊化管理的窘境，以至于人们不清楚它的总体内在风险水平。那么在这种混乱的情况下，准许地方发市政债，就暂时要求对市政债进行严格的监管，防止它会被挪用到其他项目或者为过去的烂项目资金周转“救急”。

　　那么在何种情况下才能让“自行发债”变为自主发债呢？条件很简单，就是让过去的地方融资平台变得“风险清晰、可控和透明”，于是中央政府不用担心这一块的风险袭击，也就可以解除对地方政府的整体担保。到时候，《预算法》修正将直接导致《地方公债法》的推出，地方政府的市政债券的发行、承销、担保、登记与托管，以及投资收益减免税等等都将有章可依，对地方的债务控制、规模、风险预警、债务预算和审批、评估发债城市的风险等等也会作出规定。这会对地方官员以及中央地方新的事权和财权重新界定，以及改变地方官员任期内的短期化现象都有着良好的推动作用。我们知道，很多官员在任期内“大举债、大投资”，一旦离职，后任将承受巨大的债务烂摊子，而地方市政债体制一旦确立，每任官员都将会有期内的债务控制，从而杜绝了机会主义现象。即使债务失控，那么责任也会变得清晰。