正在进行的民间募资期限为两年，利息为14%正在进行的民间募资期限为两年，利息为14%另类“差钱”：江苏如皋开发区民间借贷调查何佳

　　

　　本报记者 何佳 江苏报道

　　“差钱”的不仅是温州那些“跑路”的民营企业老板们。

　　就在政府和民间各界密切关注温州民企资金链断裂的同时，地方政府的融资潜在风险也逐渐浮出水面。

　　只不过，这次不是地方政府融资平台的问题，而是地方政府直接向社会公众以高于市场利息两倍的利息违规集资。

　　“这已经是第四次向社会募集资金了，这次2年期的借款利息为14%”，江苏省如皋市一位被动员借款的人士10月20日这样告诉本报记者。

　　有意思的是，就在同日，财政部正式发文允许上海、浙江、广东、深圳四地政府自行发债，但江苏不在其内，此前，财政部亦严格控制地方发债，一直由财政部代地方发债。

　　这一次，借款单位为江苏省如皋市经济技术开发区管委会（下称如皋开发区，其中如皋市开发区管委会是如皋市政府派出机构）——并不是开发区下属的开发公司。如皋开发区是一家设立于1993年的江苏省级开发区，也是当地唯一一家省级开发区。

　　当地开发区工作的一位内部人士告诉本报记者，刚刚开始的7天时间内已经筹集到了1亿多元。

　　如皋地处江苏省中部地区，原先经济基础相对薄弱，近年来经济发展迅速，有“苏中的昆山”之称，2010年GDP高达430亿元。

　　但是，上述如皋开发区内部人士表示，这几年伴随着如皋经济快速增长的是当地“大拆、大建、大发展”式的负债发展的做法，而如皋主体功能区（包括如皋经济开发区、如皋港区、如城镇、如皋软件园）则是这一历史进程的主要参与者。

　　快速的发展让如皋开发区等或多或少地都遇到了成长中的资金短缺烦恼，仅以2009年为例，本报获得的如皋当地官方数据显示，仅负责如皋港区开发的如皋市沿江开发公司内部融资款就高达24100万元。

　　“反正有财政兜底”，另一位不愿公开姓名的如皋开发区人士这样告诉本报记者，其也借了一笔资金给了如皋开发区，对方给他开了一张财政事业单位的收款收据，并没有签署借款协议，但他并没有感到一丝不安全。

　　记者获悉，早在2009年年底，财政部就下文，严禁地方政府非法向公众集资。

　　4年4次公众集资

　　刘松是如皋市如城镇的一位居民，普通话说得十分标准。

　　自从他在如皋开发区工作的亲戚告诉他如皋开发区正在向社会融资消息后，他立即行动起来，这段时间他的主要工作就是筹集钱。

　　“这个利息不错，而且借给政府，不用担心问题.。”刘松告诉本报记者，据刘透露，开发区在2008年第一次向社会借款时，曾经有人将房子抵押了借款给开发区，“赚取利息差”。

　　与以往不同的是，这次借款利息之高让其惊讶，按照刘的说法，这次两年期的借款，第一年利息12%，第二年14%。

　　这个说法得到了其他多名借款人士的证实，本报记者进一步求证到，2008年，如皋开发区第一次募集资金时，利息只有10%。

　　2008年时候，全球遭遇金融危机，如皋开发区也不例外，在这种情况下，其开始了向社会集资之路。

　　与其他地区只是在开发区内部员工融资不同的是，如皋开发区的资金募集不局限于开发区内部，任何人只要有资金都可以参与，这已经不同于所谓的内部集资的概念了。

　　但与往常一样，这次如皋开发区系统内部工作人员都有资金筹集指标，“是否筹集到这个数额会作为年底考核的一个依据”。

　　据本报了解到，普通公务员到开发区领导，分为四个层次，分别从20万到100万不等，这就使得部分公务员不得不到处筹集资金，“无论主动还是被动”。

　　当地的公务员对此并不陌生，从2008年到如今，开发区已经进行了四次资金募集。

　　其中，第一次借款为期三年，第一年利息为10%，第二年利息为12%，第三年利息为14%；之后在2009年进行了第二

　　次借款，第二次借款的时间长度以及利息与第一次相同。

　　引人关注的是，2008年第一次借款时，银行的商业贷款利息不到5%，开发区利息几乎为同期银行商贷利息2倍。

　　变化发生在第三期，2010年，这个时候被外界认为金融危机已经过去，但如皋开发区突然间向外界借款一个为期三个月的贷款，利息直接高达14%。

　　据悉，当时由于利息很高，借款顺利完成筹集目标，而此次正在进行的借款，据本报了解，借期为两年，分别为12%和14%。

　　“这个利息明显比第一次高多了，第二年就达到了14%”，刘松说。

　　本报记者多方查询，如今商业银行的商业贷款利息往往为7%上下浮动，显然，开发区借款利息几乎为同期银行利息两倍。

　　知情人士透露，如皋市开发区管委会开了几次会之后决定借钱，并且通过口头给下级传达，“开发区下面的村也收到通知，每个村都有集资任务”。

　　口头传达避免了书面文件的出现，不过这不妨碍借款人借款到期后到开发区索取还款和利息，因为凭着借款时的财政事业单位收据可以直接到开发区财政部门去领本金和利息。

　　10月20日和10月19日，本报记者试图多方了解前三次募集资金的数目，但如皋开发区管委会始终三缄其口，并未透露任何信息，亦无法确定借款的目的。

　　如皋这种做法是否合法合规？

　　财政部财政科研所一位专家电话中向记者介绍，2009年年底，财政部预算司就下发文件严禁地方政府非法向公众集资。

　　该文件指出，当前一些基层政府出现了政府融资平台公司（下称“平台公司”）等主体由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资，用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象。

　　不仅如此，《担保法》第八条亦明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

　　显然，如皋开发区这种财政担保的借款方式缺乏法律依据，并且由于不通过融资平台等方式进行集资，缺乏有效监管。

　　并且，国务院2007年公布的《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》明确了非法集资的几个特征：未经监管部门批准，违规向社会尤其是不特定对象筹集资金；承诺一定期限内给予出资人货币、实物或股权等形式的回报。

　　河海大学法学院副教授徐军在2008年评价江苏省另外一个县级市人民政府与公众之间的借贷关系时，也特别指出“这个行为肯定是不合法的，就是非法集资”。

　　而国家为了有效控制地方负债，至今仍对地方政府发债严格限制，这显示出中央对地方债明确的监督管理的态度。

　　违规集资的背后

　　在如皋采访期间，记者能明显感受到该地的发展欲望，如皋长途汽车站附近到处是林立的塔吊，这个正在发展中的县级市城区房价却高达6000多元每平方米。

　　官方数据显示，2006年，如皋国内生产总值（GDP）为165亿元，仅仅4年之后的2010年，如皋GDP就高达430亿元，4年之中经济总量翻了接近3倍。

　　如皋的发展也引起了周边地区的关注，如皋隔壁的另外一个县一位官员曾私下对本报记者表示，在其看来，如皋的负债发展城市的模式值得商榷。

　　这正是这个城市的发展方式，在如皋官方新闻网站上，一条新闻明确提出，“（2010年）以来，如皋经济开发区高点定位，自我加压，形成了‘大拆迁、大建设、大招商、大投入’开发高潮。”

　　由于前期基础设施建设等相对薄弱，导致开发区、港口开发区等地区基础设施建设投入巨大。

　　事实上，仅仅在一块面积不大的地区，就有如皋经济开发区、如皋港区、如城镇、如皋软件园等四个开发主导地区，显然，资金需求并非一个地方政府常规收入能够覆盖。

　　资料显示，从2006到2011年初，五年来，仅如皋港区基础设施投入就高达41.2亿元。

　　而2011年，整个如皋市财政收入目标是确保100亿元，力争110亿元；其中一般预算收入确保42亿元，力争45亿元。

　　41.2亿元显然不是一个小的数目。根据本报记者获得的官方资料显示，作为如皋港区开发主体的如皋市沿江开发公司内部融资款从2006年开始就一直呈现增长趋势。

　　其中，2006年内部融资款为7436万元，2007年为10284万元，2008年为20761万元，到了2009年则猛增到24100万元。

　　不仅是内部融资款，整个沿江开发公司的借款（包括内部融资在内）也大增，2006年为77905万元，2007年突增到198721万元，2008年暴涨到277556万元，到了2009年，则为348799万元。

　　而相对应的是，港区财政收入则分别为2006年的0.73亿元，2007年的2.7亿元，2008年的6.33亿元，2009年则为10亿元。

　　显然，仅以港区为例，财政收入支付如此之大的支出压力不小。

　　负责如皋港区开发的公司——如皋市沿江开发公司各年度债务控制指标表

　　项目

　　债务余额

　　财政收入

　　GDP

　　债务率（%）

　　负债率（%）

　　2006年

　　7.80

　　0.73

　　18.6

　　1068

　　41.9

　　2007年

　　19.87

　　2.7

　　30.8

　　736

　　64.5

　　递增率

　　154.7

　　268.8

　　65.6

　　2008年

　　27.75

　　6.33

　　61.5

　　438

　　45.1

　　递增率

　　39.6

　　134.4

　　99.7

　　2009年

　　34.88

　　10

　　85

　　349

　　41

　　递增率

　　25.7

　　58

　　38.2

　　41

　　单位：亿元

　　另类“差钱”： 江苏如皋开发区民间借贷调查

　　记者获得的一份题为《如皋市财政局关于对如皋沿江开发投资有限公司投融资项目实施绩效评价的报告》中表述道：“随着债务规模不断扩张，债务偿还对财政的压力也在不断加大。所以政府负债不是不可逾越的雷池，在经济发展起步阶段，适度合理负债是有一定积极作用的，但负债的前提是必须保持财政收入高速增长，债务化解有增长的财政收入的支撑。”

　　不仅如此，由于如皋是一个人多地少的地方，曾是民国时期的“中华第一大县”，人口密集，房屋等拆迁成本巨大，这就需要大量的资金。

　　记者调查了解到，整个2011年，开发区的指标是拆迁8000户居民，这个庞大的工程所需要的资金可谓不小。

　　“一般来说，一户补偿款至少50万，你想想，8000户需要多少钱，40亿啊！”上述如皋开发区工作人士如是说。

　　超过常规的拆迁和基础设施建设让当地资金压力陡增，但如皋开发区在整理土地等方面却进展较为迅速。

　　如皋经济开发区组成了7个园区搬迁部，实施光伏光电园区、锻压装备园区、新能源汽车及汽配园区等3大重点园区的搬迁，整理土地2710亩，占年目标的180.67%。

　　还款难题

　　与刘松形成鲜明对比的是，张柳书并没有借钱给如皋开发区。

　　张柳书曾经在第一期借钱给开发区，三年之后他拿到了利息和本金，感觉政府还是很讲诚信。

　　不过，他最终没有选择继续借钱给开发区，他说他隐约感觉到有一丝忧虑，而这个忧虑在现实中也得到了验证，他担心这种借款方式不安全，更担心地方政府可能会延期还款。

　　事实上，当地人对于金融秩序非常关注。

　　江苏省政府一位官员曾经表示，“五六年前，如皋曾经是金融秩序比较混乱的地区之一，面临着三大难题：农村合作基金会的基金，供销社的基金以及社会上企业的集资，属于重灾区。”

　　当时，不少人损失惨重，这让很多人对于地方政府的还债能力非常看重，而国家层面的屡次提醒也让他们非常警醒。

　　中国人民银行2011年6月1日发布的《2010中国区域金融运行报告》指出，2008年以来，地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用，但平台数量增长过快，贷款规模迅速扩张，相关运营问题逐步出现，潜在风险需引起关注。

　　不过，他们最担心的是地方政府寅吃卯粮，未来万一收入降低了，则如何还得起债？

　　记者掌握的一份资料显示，开发区收入主要包括财政体制结算收入、上级专项拨款收入、各类补助收入、土地出让收入、行政事业性收费收入、返还收入、捐赠捐资收入等。

　　其中，土地出让收入和税收收入是大头，但对于如皋开发区而言，土地出让收入是否能持续快速增长却面临着巨大的挑战。

　　据上述如皋开发区内部人士透露，如皋开发区目前核心区土地已经基本转让完毕，只剩一些非核心区地块，地价相对较低，且往往有不少居民居住，拆迁成本很高。

　　这就意味着作为如皋开发区的土地出让金增长速度在未来或会有一定程度的增速放缓问题。

　　更为引人注目的是，由于近期国家对房产调控日趋严格，各地土地出让金也普遍呈现下降，甚至出现土地流拍的局面，这个大环境也意味着当地土地收入或许会一定程度上放缓增速。

　　为了解决这个问题，据本报记者了解，如皋方面在江苏省内第一个提出了“万亩良田工程”概念，通过这个方式，一定程度上有效地解决了土地指标和缺口问题。

　　所谓万亩良田工程，即将农民集中安置，腾出的土地和土地指标则可以成为地方下一步可利用的资源，也为地方带来了可见的经济收益。

　　然而，与此同时，地方政府的税收也或面临着下降或缓慢增长的可能。

　　“加速推进镇区商品房开发，重点镇、一般镇土地出让面积不少于200亩、100亩，房地产竣工面积不少于10万平方米、4万平方米，房地产税收不少于2000万元、800万元。”如皋市政府2011年政府工作报告如是说。

　　事实上，一旦房地产调控政策继续紧缩，地方地产税收则会有可能下降，如皋方面也意识到这一点，并提出了具体措施。

　　“严格控制新增债务，要确立借新债先还老债的观点，保证资金的循环运转。编制预算时，明确新债务的使用范围，除预算或批准的新建设项目外，先用于偿还、消化老债务。”如皋财政局一篇名为《建立债务偿还机制强化债务总量控制》文章提出了控制风险的方案。

　　对此，上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建认为能够解决负债过多的方法并不多，最短期的做法是有资源的地方靠资源，没资源的地方靠土地，但最终的长期方法是地方培育自己的核心产业，从而提供源源不断的税收。

　　（文中刘松、张柳书皆为化名）

　　负责如皋港区的开发公司——如皋市沿江开发公司各年度债务统计表

　　项目

　　银行借款

　　工程欠款

　　拆迁补偿欠款

　　内部融资款

　　其他借款

　　合计

　　2006年底余额

　　34780

　　15528

　　14161

　　7436

　　6000

　　77905

　　2007年底余额

　　34850

　　129129

　　925

　　10284

　　23533

　　198721

　　2008年底余额

　　76500

　　83560

　　49000

　　20761

　　47735

　　277556

　　2009年11月底余额

　　68640

　　170812

　　17020

　　24100

　　68227

　　348799

　　单位：万元