江苏财政厅：江苏省“四位一体”财政管理体系研究

　　江苏财政厅课题组

　　内容提要：江苏省财政部门坚持把财政管理改革向纵深推进，提出了构建“四位一体”财政管理体系的任务，在强化财政管理顶层设计的考虑下构建预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督四个子系统，在四位分离相互制衡的基础上力促一体联动整体提升。课题通过回顾总结江苏财政管理改革路径，明确了“四位一体”的构建背景，搭建了“四位一体”的基本框架和核心要义，研究论证了“四位一体”的科学性，并结合一年多的实践和国内外财政管理改革发展的经验启示，对江苏“四位一体”全面落实到位提出了完善建议。

　　一、江苏省“四位一体”财政管理体系的提出背景

　　新世纪以来，江苏省财政改革始终围绕建立和完善与社会主义市场经济相适应的公共财政体系的方向进行。建立公共财政体系，必须有科学、规范、高效的公共财政管理体系。按照这一基本目标，江苏对财政收支管理进行了全方位改革，从无到有、由点及面、步步深入，公共财政框架下的财政管理体系逐渐构建起来并不断完善。

　　（一）2000年-2008年江苏财政管理改革的基本脉络

　　总体来看，2000年-2008年，江苏省财政管理改革经历了以下两个阶段：

　　第一阶段，2000年－2002年，正式启动财政管理重大改革，奠定公共财政制度基础。2000年，江苏省面临吃饭建设型财政下比较尖锐的收支矛盾，为用公共财政的理念和方式解决矛盾，促进财政由传统的“全包”转向市场经济下的“有所为有所不为”，省级率先启动了部门预算、国库集中支付、政府采购、深化预算外资金“收支两条线”管理这四项公共财政改革“主体工程”，市、县随后迅速跟进，财政管理改革就此明晰了方向、奠定了基础。这一时期，预算编制开始一个部门一本预算，按照“一要吃饭，二要建设”的要求，严格支出预算安排顺序，保工资、保运转、保重点。预算执行，主推取消部门单位重复和分散设置的账户，把资金纳入到财政部门设立的单一账户体系集中管理，逐步把部分单位的预算外收费收入开始上缴地方国库。财政监督，拓展了范围、探索了方式，由企业财务收支检查开始转向预算收支执行监督，由专项检查开始转向事后检查和日常监管并举。

　　第二阶段，2003年－2007年，全面深化公共财政改革，构建“三位一体”管理体系。围绕构建和完善公共财政框架，使财政收支结构更加符合发展型、民生型财政的要求，这一时期，全省四大公共财政改革向纵深推进，各自构架日益健全；同时，为解决预算编制、执行和监督交叉不分，监督和管理效率不高的问题，江苏省积极探索预算编制、执行和监督相分离、相制约的新型机制，逐步形成了“三位一体”的管理体系。针对财政管理的薄弱环节，江苏省还自主实施了七个单项改革：一是建立了财政“大监督”格局，监督的范围覆盖所有部门，监督的环节从事后向全流程延伸；二是加强基层管理，实施了“省直管县”和“乡财县管”，简化了管理层级；三是推进非税收入收缴管理，省级全面实现了“单位开票、银行代收、财政统管”；四是开展财政支出绩效评价，设立了绩效评价处，财政管理开始运用绩效工具提高资金使用效益；五是强化专项资金管理，在全国率先实施了“整合打包”和“以奖代补”；六是实施了政府收支分类改革，有利于预算向规范透明的方向迈进；七是探索国有资本经营预算。

　　八年的改革，清晰反映了江苏省进入新世纪以来财政管理改革与发展的基本脉络，归纳起来有四个要点：第一，服务大局是财政管理改革的首要因素。管理本身不是目的，目的是为了提高财政工作水平，让财政更好地履行职能、发挥作用，不断顺应形势要求，满足江苏经济社会发展的需要，完成每个阶段改革发展的任务。第二，财政管理始终以“公共化”为取向，在公共财政的框架下进行，确立了预算在现代财政管理中应有的核心地位。通过在预算盘子中资金安排的有退有进、有保有压，财政支出结构的公共性日益显现，改革踩准了道路、前进了一大步。第三，财政管理改革的重点选择、模式搭建、顺序进度符合省情、遵循规律，与市场经济的发育程度相匹配，与上下各方面的期待相衔接。

　　在取得明显进展的同时，也要注意到，这一时期，财政管理改革仍然主要是在分散化的路径下进行的，各项改革是单独部署和单独推进的，这造成了各项分门别类的改革进度不一，财政管理方式比较粗放，财政运行仍偏重规模扩张，资金使用效益不高，掣肘了财政四大基本职能的有效发挥。

　　（二）2008年以来的新形势对财政管理提出新要求

　　2008年以来，随着江苏省经济社会发展步伐的不断加快，财政面临的外部、内部环境发生了重大变化，进入了一个新的发展阶段。从外部看，江苏省已经步入后工业化阶段，加快转变经济发展方式和促进政府职能转型成为主线，发展的要求是贯彻落实科学发展观、建设和谐美好的新江苏，发展的方式是从重数量规模的粗放型转向重质量效益的集约型，促转型、调结构、抓创新、惠民生成为财政工作新的主题，财政调控的视野变宽、服务的对象增多、作用的方式更加复杂。从内部看，财政收支增长较快，2008年全省财政一般预算收和支分别是2000年的6.1倍和5.5倍，今后一段时期将会面临财政支出需求加大与财政收入增长有限的矛盾。既有的财政管理体系要解决好这个矛盾、管好用好大规模的资金很有难度，继续分散化、单兵突进的财政管理改革，这条路径已经难以为继。一方面，“重收入轻支出，重资金轻资产，重分配轻管理，重投入轻效益”的局限性日益凸显，另一方面，仍有一些领域的政府性收支没有纳入到预算管理的框架内，公共财政改革进入“攻坚”阶段。

　　新的形势和要求，迫切需要财政部门从更加系统的高度，对财政管理体系做一次整体的优化升级，将前一阶段分项、局部的改革成果纳入其中、恰当归位，促进财政管理的各项工作更加科学精细、更加规范高效、更加公开透明，让财政管理的成效体现到全方位提高财政工作水平和发挥财政职能作用上来，让财政管理运行在科学发展的轨道上来。江苏省就此提出了财政管理改革的新思路，即构建“四位一体”财政管理体系。

　　 二、江苏省“四位一体”财政管理体系的基本框架

　　顺应新的形势要求，江苏省财政部门主要负责同志在2009年初首次提出：财政管理要确立预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”理念。其后，经过集体研究、理论完善、实践推进，省级就构建“四位一体”财政管理体系推出了一揽子改革创新举措。

　　江苏“四位一体”财政管理体系，是以系统论为指导，运用管理的整分合原理，定位于全面发挥财政职能、整体提高财政服务大局的效率效能，抓好预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督这四个子系统，既做到分工科学、分离制衡，又促进一体集成、统筹运作，力图形成以预算为依托，覆盖财政全部收支、事前事中事后一体化运作并讲求绩效的管理“闭合”体系，以进一步提升财政管理的质量和效益，在全国率先建立比较完善的地方公共财政体系，率先建立有利于科学发展的财政体制机制。

　　江苏“四位一体”财政管理体系的核心是“四位分离相互制衡、一体联动整体提升”。具体包括两个层次的内容：

　　（一）“四位”在职能分工上是分离独立且相互制衡的。第一，把预算编制作为财政管理的核心工程，目标是提高完整性、准确性。预算编制的结果是财政资金投量和投向的闸门，是“四位一体”的核心。一要提高完整性，通盘考虑和使用财力。推进全口径预算管理，把预算内、外资金，流量、存量资产全额纳入到统一的预算盘子内，从根本上加大预算的统筹调配力度。实行综合预算，将税收收入和非税收入统筹安排，实现一个部门一本完整的预算。健全复式预算，构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算共同组成、有机衔接的政府预算体系，分别探索最恰当的管理方式。开展资产配置预算审核工作。研究政府性债务预算。二要提高准确性，提升预算编制的精度和准度。预算编制体现优化支出结构的要求，按照“增量调存量”的思路，严控一般性支出，把财政资源的配置向经济社会发展的薄弱环节倾斜，促进科学发展，促进基本公共服务均等化。健全支出标准体系，努力做到基本支出标准化、项目支出科学化。第二，把预算执行作为财政管理的关键环节，目标是强化规范性、时效性。坚持先有预算、后有支出、严格按预算支出，硬化预算约束。一是建立规范的执收体系。税收收入和非税收入严格依法征管，应收尽收。二是深入推进预算执行口子归一。继续深化国库收付制度改革，解决预算外资金收缴和拨付口子的归一问题，取消单位过渡账户，取消重复设置账户。三是强化支出预算执行的时效性。建立支出执行责任制，对预算下达、指标执行、用款申请、资金支付、结余控制、进度考核和预算调整等各个环节严格规范，避免年终突击支出、平时资金闲置浪费。四是加强预算执行和决算分析。编报预算收支执行情况分析报告，分旬统计和分析数据，第一时间掌握数据、把握走势。提高决算分析的质量，注重预、决算的对比分析，为决策提供参考。第三，把绩效评价作为财政管理的重要工具，目标是增强科学性、有效性。从资金、政策两个层面推进绩效评价，用绩效工具为财政管理服务，帮助编制预算、加快执行、合理分配资金。一是推进项目支出绩效评价常态化。围绕政府已经确定的、群众特别关心的重点支出项目，按照省级横向联动、全省纵向联动、部门自评和财政再评价的工作机制，扩大评价面，提高评价质量。二是探索财政政策绩效评价。选择财政支持区域经济、开发区等政策，对政策的实施效果进行评价分析，探索政策绩效评价的工作机制。三是夯实绩效评价基础。建好绩效评价指标库、专家库、第三方评价库和财政绩效管理系统，规范操作、三级共享，增强评价结果的公信力和认可度。第四，把财政监督作为财政管理的有力保障，目标是实现合规性、安全性。一是深入推进财政“大监督”机制建设。按照全面覆盖、全程跟踪、全部关联的要求，省市县三级监督纵横统筹，乡镇财政就近监管，做到预算改革推进到哪里、财政政策实施到哪里、财政资金行进到哪里，财政监督就跟进到哪里，不留监督盲区。二是建立健全财政内控机制。筛查、选准财政业务管理和财政权力运行的关键点，设置制约纠错措施，把尚处于苗头性阶段的问题就发现和解决掉，做好预防型监督。三是主动对接外部监督。根据人大、政协、审计和社会监督的新要求，进一步加强预算信息公开，推进行政权力网上透明公开运行，通过保障外部知情权和监督权来强化内部监督，提高依法行政、依法理财的水平。

　　（二）“四位”的运行机制是协调一体的，分离制衡始终服务于财政管理的一体化。

　　“四位”的分离制衡不是管理的最终目标，分是为了合，预算管理一体化、形成资金运作的闭合环是“四位一体”的核心要义，也是江苏财政管理创新的重要着力点。通过编制、执行、绩效、监督四个子系统的协调运转，强化子系统间的环环紧扣，实现职能上的分离、权力上的制衡、流程上的一体。推进管理“一体”，重点是抓好四个相融相促：一是促进预算编制与预算执行的相融相促。预算编制要做细做实做准，论证可行性，不能执行的不进预算，从源头上严格预算追加和调整；执行要严格按预算办事，把执行的情况、进度和结余结转规模与下年度预算编制结合起来。通过夯实编制的基础、强化执行的刚性来提升预算的硬约束。二是促进绩效评价与预算管理的相融相促。稳步开展预算绩效管理，开展绩效评价不是为了评价而评价，指标设计、方法选择、评价时间安排要力求与预算编制、执行、监督协调一致。选择重点专项资金实施项目预算绩效目标管理，事前提出并审核绩效目标、事中进行绩效拨款管理、事后开展绩效评价，把绩效贯穿于试点项目预算管理的全过程，把绩效评价的信息和结果作为预算安排、进入预算滚动项目库、做好预算执行、实施财政监督的重要依据。三是促进绩效评价与财政监督的相融相促。绩效评价和财政监督中发现的问题要及时协调互通。绩效评价中一旦发现资金使用管理的违规违纪行为，评价机构要将有关问题及时告知并移送监督机构，由监督机构进行进一步的检查核实。财政监督检查中发现资金效益方面的问题，监督机构要及时通知绩效管理机构，就相关资金项目有针对性的开展绩效评价。四是促进财政监督与财政日常管理的相融相促。业务部门各环节强化内控、融监督于日常管理中，监督机构集中力量抓好综合监督和专项检查，做到预算编制先审核、预算执行全监控、经费管理需问责问效，形成一个预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力、检查问效的全方位、全过程的财政监督机制。

　　三、江苏省“四位一体”财政管理体系的主要做法

　　近两年来，围绕 “四位一体”财政管理体系建设，江苏省做了大量创新性、突破性的工作，掌握了一些经验和规律，主要是：

　　（一）找准目标、时机和路径，搭建“四位一体”管理体系。

　　财政是政府的财政，理财观必须服务于发展观的要求，经济社会科学发展的新任务要求财政本身也要抓好转型，实现重质量效益的集约型科学发展。分税制后，江苏省财政收入快速增长，财政收支矛盾却未能从根本上缓解，全省经济社会科学发展始终有新任务、各界群众对财政保障始终有新期待、体制改革对公共财政建设始终有新要求。尤其是应对国际金融危机这三年来，经济财政形势前所未有地复杂，收入压力大，支出任务多，收支矛盾突出。财政要实施积极的财政政策，要构建有利于科学发展的财税体制机制，要把短期刺激与长期发展相结合；相关的扩内需、促转型、惠民生项目数量多、规模大、要求高，要确保有资金可投还要投准、投好、投安全，财政改革必须有新思路。

　　从服务江苏改革发展稳定的大局出发，江苏省明确了进一步深化公共财政改革的着力点是对财政管理层面进行整体性改革。财政工作不再走简单强调收支、扩大规模的老路，而是通过抓好收支管理的效率和效益，来提升财政工作的效能，促进财政管理的科学化。省级财政部门主要负责同志提出了“像抓财政收入一样抓财政支出，像抓资金管理一样抓资产管理，像抓预算编制一样抓政策研究，像抓资金分配一样抓绩效评价”的思路，把管理体系从“三位一体”扩展提升至“四位一体”，在一个全新的架构下，有计划、有系统地推进财政管理科学化精细化。特别是把绩效理念引入了财政管理领域，增列为“四位”当中的“一位”，推动江苏在财政绩效管理上先行一步、率先突破，为全省经济体制改革和效能政府建设探寻道路，也为全国财政管理改革探寻道路。

　　（二）优化组织系统，创造有利于“四位一体”的积极条件。

　　财政部门是政府组成部门，是行政组织系统中的一环。财政部门对管理进行改革创新，必须优化管理的组织系统，争取一切有利于组织内外环境和谐的有利因素，将改革者和被改革者目标协调一致，让人的目标与事业目标协调一致。江苏省在构建“四位一体”管理体系中重点考虑了组织系统内外的三个方面：

　　1. 争取组织上层的认可和重视，为财政管理创新取得先决条件。财政是为政府理财，政府用何种管理体系少花钱多办事、办好事，关系到政府这个组织系统内各单位的运转经费和项目费用。财政管理改革是“牵一发动全身”，一小步改革就会牵涉甚至改变有关各方的行为方式和利益调整，改革有其复杂性。同时，江苏省财政管理实行的是“省长一支笔、财政一个口”审批，这是部门接受绩效管理理念、推行规范化财政管理、支持“四位一体”财政管理体系的重要前提，江苏的改革又有其独特的优势。江苏财政部门充分认识到复杂性和优势，为“四位一体”作了大量的汇报工作，让全口径收支管理、财政绩效管理、资产管理、环节分离和一体运作等关键理念和内容在领导层、决策层得到了认可，改革具备了深入的先决条件。

　　2. 与组织同级部门良性协调，营造财政管理创新的外部环境。部门预算，基础在部门，以预算为核心的财政管理，基础也是部门。“四位一体”管理体系要落实到位，部门的理解和支持非常重要。江苏省财政部门注重激发部门的积极性，让部门认识到自己是被改革者，同时更是改革者。第一，理解部门的接受过程，。主动支持和帮助部门，并根据部门在执行中反馈出来的问题来改进财政管理。在具体操作中遵循稳健原则，2009年先在省科技厅试点，2010年将试点范围扩大到省科技厅、省商务厅、省环保厅、省民政厅、省教育厅和省农委等6家省级单位。第二，强化部门作为部门预算责任主体的地位，主动增强部门编好预算、做好预算执行、开展自评价、强化监督的积极性。双管齐下，让部门认识到“四位一体”财政管理创新实际上是有利于部门强化职能、提高效能的，让部门带着动力和想法投身进来，成为财政改革的一员。

　　3. 调整内部机构，按需配备财政管理创新的基本力量。省财政利用本轮机构改革的机遇，根据“四位一体”对分离制衡和一体联动的要求优化了组织结构，整合了业务职能：一是强化预算处的预算编制职能，预算审核中心协助做好预算编制工作；二是强化国库处的预算执行职能，财政结算中心升级为财政支付局；三是规范厅内各业务主管处室在研究制定政策和在财政资金使用、分配、监管、实施绩效评价等各环节的作用；四是把绩效评价处更名为绩效管理处，专职开展财政绩效管理工作，这在全国是首家；四是加强财政监督力量，由监督检查局牵头组织实施财政监督各项工作，统筹协调重大财政监督检查活动。新的职能分工，使得预算编制、执行、绩效评价、财政监督，既分离制衡、各尽其能，有效控制财政管理单个环节的自由裁量权，又有机协调、共成一体，提高财政资金运作的效能效率，为“四位一体”提供了基本的组织保障。此外，为更好地落实全口径预算管理的改革任务，将综合处增挂非税收入征收管理处牌子，统一管理省非税收入；增设行政事业资产管理处，对行政事业单位国有资产实行综合管理，从组织上保证了有机构去落实在一个预算盘子内统一管理各种资金和资产。

　　（三）加强制度建设，规范“四位一体”框架、内容和程序。

　　构建并实施“四位一体”管理体系，要靠刚性的制度来规范保障。2009年以来，江苏省主要从纲要意见、配套制度、操作规范三个层次出台了一系列办法，用规划纲要和法律法规去支撑、推进和规范“四位一体”管理创新，确保不走偏、不变形、不走回头路。一是以省政府令的形式出台了《江苏省省级专项资金管理办法》。财政“四位一体”管理，专项资金管理是重中之重。为解决长期以来困扰财政管理的专项设置缺乏标准、只能增不能减的问题，江苏省在全国率先以省长令的形式出台了《江苏省省级专项资金管理办法》。办法对进入省级总预算、不编入部门预算，主要用于省级发展支出和对市、县（市）的专项转移支付这两类专项资金，实行目录制管理，规范了其设立、调整、撤销、使用、监督等具体程序，并把绩效管理单列一章，同时将绩效有关要求融入专项资金管理的各环节。特别是提出了，设立专项资金必须由财政部门提出申请或经财政部门审核后，报省政府批准后才能设立，同时，申请设立专项资金应当提供绩效目标和可行性报告，财政部门对绩效目标组织论证。这实际上是将“省长一支笔、财政一个口”的审批惯例变成了制度，并确立了绩效在“四位一体”中的地位。二是出台了《江苏省财政厅关于推进科学化精细化管理的指导意见》。以全面推进“四位一体”为要求，布置了政府预算体系、预算编制、预算执行、财政监督、绩效管理以及相关的信息化、基础和基层财政建设等10个方面54条重点任务，明确了“四位”中每一“位”的工作要求，对“一体”建设设置了关键点，并配套了相关措施。三是研究制定了《江苏省省级预算管理暂行办法》。重点规范了省级预算管理的基本框架，明确了预算的编制、执行、决算以及绩效评价和监督的管理要求，首次鲜明地提出绩效评价结果是当年预算安排、年度预算调整及以后年度预算安排的重要依据，也是部门专项资金项目进入财政预算滚动项目库的重要依据。四是依次出台了“四位一体”单项法规。2009年制定了《省级财政支出预算执行管理暂行办法》，2010年出台了《江苏省财政资金绩效管理办法》，结合2006年以省长令发文出台的《江苏省财政监督办法》，以及《江苏省财政支出绩效评价管理暂行办法（试行）》，“四位一体”的基本法规趋于完备。五是出台了《关于加强法治财政建设的实施意见》。提出了“四位一体”财政管理体系的法治目标，在全国率先用科学的指标体系来督促和考核法治目标的实现，让“四位一体”体系下的财政行政行为合法有效，财政业务管理科学规范。

　　 四、江苏省“四位一体”财政管理体系的意义成效

　　江苏省财政管理从“三位一体”到“四位一体”，是财政管理包括理念、制度、机制、方法、程序等在内的一揽子改革创新，是现阶段江苏省强化财政管理、深化公共财政改革的基本方向。就其意义和成效来看，表现在理论和实践两个方面：

　　（一）理论上，实现了四大突破：

　　1. 平衡了财政决策政治和经济两大属性。公共财政的现代决策机制是一个公共选择的过程，财政部门为政府理财，在寻找和分析备选方案的基础上，要按照一定的标准进行方案选择，以正确行使纳税人赋予的资金分配权。财政决策有两大基本属性：从政治属性看，有关利益各方进行充分的博弈，基本特征是协商平衡，推崇现实主义，这是其一；从经济属性看，政府施政目标要实现，必须用有限的财政资金实现公共资源配置效用最大化，基本特征是效率效益，追求理性主义，此其二。财政决策的这两大属性，要做到平衡有度，始终是个难点。江苏省“四位一体”财政管理体系，搭建了预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督的新格局，把绩效作为重要工具运用到财政决策机制中，在促进政治、经济这两大属性的综合平衡上迈进了一大步。一方面，政府在确定施政纲领、满足博弈各方偏好时就有了绩效这个统一度量的工具，便于在财政决策时相机取舍、优化排序，缩短各方博弈时的损耗，减少主观随意因素，让预算盘子更加准确地体现党和人民的意志，确保投向省委、省政府关注的重点，确保解决关系群众切身利益的问题。另一方面，绩效工具的使用，不仅能够衡量经济效益，还能评价社会效益，财政决策的优度更高。而预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督的一体化建设，能够让科学的财政决策准确迅速地落实到具体业务操作中，把有限的资金配置到最出效益的项目和领域，做到少花钱，多办事，办好事。

　　2. 形成了财政管理权限相互协调制衡的有效机制。根据宪政理念和权力制衡原理，掌握公共权力的部门应当在内部营造一种机制，妥善配置管理权限，在职能和程序上有效划分，形成既相互制约又相互协调的格局。财政管理系统是涉及财政资金分配的公权运作系统，江苏“四位一体”财政管理体系就是在这个公权系统内部架构起一个能够协调和制衡的有效机制。“四位”是预算编制、执行、绩效和监督的分离制衡，把资金分配的决策权、资金执行的控制权、资金使用效果的评价权以及资金使用管理的监督权隔离划分开来，交由不同的处室分别行使，用规范的程序刚性约束，每个处室、每个环节能且只能在有限的权限范围内按章办事。编审预算的不设立账户、不收缴拨付，做国库资金运作的不“切蛋糕”，搞绩效评价的不编预算、不拨资金，做监督的独立开展监督检查。四种权限的单独设置和相互分离改变了财政管理职能过于集中于某些处室的局面，有效控制了管理的自由裁量权，防止公共权力因过于集中和信息不对称导致滥用。同时，四个管理子系统在分清权限、相互制约的基础上，又建立起“一体”的协调格局，通过抓好节点衔接做到相辅相成、相互牵制，协同配合支撑财政运行机制的良性运转，形成覆盖资金运行全过程的管理“闭合环”。

　　3. 综合了财政管理分工专业和系统优化两大要求。江苏省“四位一体”管理体系，既搭建了新的管理系统，又再造了财政业务流程，目标是“整体优化”而非“局部优化”，这是管理科学理论在公共财政领域的生动应用。“四位”讲的是相互分离后的专业化分工，把预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督四大子系统单列出来，对每一“位”重新确立新的职责和目标，制定合理的制度和规程，配备精干的机构和人员，强调管什么就要管到位，做什么就要做得好，这是财政管理科学、精细、规范的基本要求。“一体”讲的是整体优化协调，它改变了以往财政管理注重单项改革、忽视合力的视角，站在系统提升管理效能的全局高度来审视每一“位”与其他“三位”的关系，打造财政资金运行的闭合环。流程的再造，遵循了系统管理理论，构建出决策－执行－反馈－监督的全过程控制链条，用信息链串通业务链，提高“四位”分离后子系统的资源共享度和业务衔接度，提高了运行效率，做到了预警纠偏，确保财政管理各环节始终沿着既定的目标行进，充分发挥整体效应。

　　4. 促进了公共财政建设内涵与形式高度统一。公共财政，就内涵而言，就是财政的公共性、民主性和法治性，以尊重民众意愿、满足公共需求、增进社会利益为基本取向，花人民的钱，为人民办事，向人民负责，受人民监督，让人民受益。与目标的公共性相对应，财政收支安排的活动和行为也要追求公共性。江苏省“四位一体”模式，从具体管理上变革了公共财政的实现形式，但归根到底还是按照公共性、民主性和法治性的要求加快公共财政建设。首先，把预算的职能更加强化，把绩效提到管理的重要一环，政府花人民的钱、为人民办事，花钱办事的绩效要通过各级人代会向人民交代，理财的“逻辑”实现了公共化。其次，明确了预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督的要求和规范，部门或项目的绩效好不好、执行优不优、合不合法纪，会影响到财政拨款的投向，激励了政府部门把主要精力转移到提高公共服务水平上来，理财的“行为”实现了公共化。再次，强调了进一步提高财政透明度的要求，扩大人民知晓和参与预算的程度，包括执行信息、绩效信息、监督信息在内的预算信息要进一步公开，保障了人民的知情权、参与权和监督权，理财的“过程”公共化。逻辑、行为和过程的公共化，与目标的公共化一道，促进了公共财政内涵与形式的统一，让“以人为本”的理财思想根深蒂固，将推动江苏省公共财政体制机制建设取得新的进展。

　　（二）实践上，解决了四大难题：

　　1. 统筹财政收支资源，提高财政宏观调控能力。经过国际金融危机冲击的考验，财政宏观调控的作用更加凸显、能力要求更高。要搞好财政宏观调控，首要的前提是统筹财政收支资源，把该收的收入收齐，该管的支出扎口管好，才能从收和支两个方面统揽调配资源，促进经济和财政的良性互动。部门预算、国库集中收付和政府采购，这些改革为进一步的预算扎口管理创造了基础条件，当前已经到了实质性突破的阶段。江苏省“四位一体”财政管理体系，指明了全口径预算收支管理方向，拓宽和加强了预算刚性约束的范围、力度。财政既抓住一般预算收入，又管好政府基金收入、国有资本经营收入、政府资产管理收入以及政府性融资收入，让预算完整起来，尽可能完整的反映政府集中财力情况；既抓好财政拨款支出，加大部门结余结转资金的统筹力度，又对国有资本经营预算、社保基金预算等新的预算形式下的支出提出了要求，还加强了政府性债务管理。这实际上是把住了财政资金的“入口”和“出口”，并装进了一个预算盘子，努力在一个盘子里把所有资金统筹安排，努力在统筹安排时做到预算硬约束、以绩效为导向、监督全过程。

　　2. 转变财政发展方式，化解政府收支矛盾。江苏省“十一五”期末的人均GDP达到了7700美元，已经率先全面进入小康社会，进入到加快转变经济发展方式、追求人的发展的全新阶段。当前，各方面对财政的期望非常高，既希望财政通过促转型做大做强经济蛋糕，又能把蛋糕切得更加公平合理，发展和民生的各项事情都需要财力做保障，资金需求非常强烈。不过，财政管理和部门财务管理，目前仍然存在着体系不全、编制不细、执行不严、监督不到位、效益不高等管理粗放的问题，这实际是财政发展方式不够集约的一种体现。管理粗放主要是专项管理粗放。从省本级来看，在一年的支出盘子中，用于保运转的支出仅两成，接近八成的资金都是专项。而在支出过程中，保运转的资金都是按标准发放的，讨价还价的空间比较小；成百亿的专项资金管理粗放问题很突出，部门仍把主要精力放在积极争专项上，专项“立易废难”，财政管理非常被动。“四位一体”管理体系，把化解财政收支矛盾的方法定位在强化管理，而不是做大规模，坚持在有限的资金盘子内，通过管好用好来提高效益。第一，把所有的财政资金纳入到预算的硬约束下，接受全过程的财政监督，防止花钱的随意性；第二，让财政部门在既定的财力盘子下，用绩效工具促进决策科学化，做好预算论证审核，减少自由裁量权，把资金投向经济社会发展更需要、更能出效益的项目，投入更少，办事更多、更好；第三，让部门树立起“要钱须谨慎，花钱按预算，用钱必问效，全程受监督”的观念，争资金必须要考虑能不能办成事、办对事、管好钱，否则下年度再申请资金就会受到影响，从而引导部门把主要精力放在用好资金上，收和支的矛盾就转向了处理好投入和产出的关系上。

　　3. 以绩效为切入点，提高财政管理科学化精细化规范化水平。财政管理科学化精细化是篇大文章，涉及到财政工作的千头万绪，每一处都能够精耕细作、改进完善。但从本质上看，推进科学化精细化管理，是理财方式由数量规模型向质量效益型转变的重要手段，需要寻找一个准确的切入点。江苏省“四位一体”管理体系，把这一亮点定位于“绩效”，鲜明提出了把绩效贯穿财政管理全过程这一要求，这是完全不同于以往“零敲碎打”的财政管理修缮。围绕绩效加强管理这一抓手的确立，既能够促进绩效观念深入人心，在各分散的业务环节向管理要效益；更能够利用这个难得的机遇，重塑财政业务流程，从源头上改变资金管理和分配方式，从根本上提高财政权力运行的合法合规性，推动财政效能从量变到质变的跃升。相应地，财政部门内部的组织机构和干部队伍建设，行政资源流转，信息系统建设等在未来一段时间都可以沿着推进财政绩效管理这一重要思路来调整配置，下一步的改革任务更加明确。

　　4. 提高财政工作透明度，促进廉洁高效。随着市场经济的发展，公众纳税人意识觉醒强烈，财政透明度提高是大势所趋，财政透明涉及三个方面，即财政制度、财政决策过程和财政数据的公开。当前，公众最关心的有三条：第一条是政府办了什么事，花了多少钱；第二条是每一笔钱的去向，为什么财政资金支持的是这个项目而不是其他，财政决策是如何做出的；第三条是资金能不能监控到位，有没有违法乱纪。推进“四位一体”管理体系，为渐进式透明提供了解决方法。首先是提高预算的完整性，在财权统一、收支统一的盘子中来综合考察和反映政府的运行成本和服务；其次是让财政决策权、执行权、评价权和监督权分离制衡，避免财政权力过于集中某个业务环节，减少因自由裁量权过大可能发生的失控；再次是提高预算的精度和准度，支出科目反映经济功能，重点支出细化到“款级”科目，为“三公”支出公开打下基础；再次是加快推进财政绩效管理，以绩效工具来完善预算决策机制，“用一把尺子量百家”，增加专业论证和公众参与环节；最后，实行独立的财政监督，从外部管控住所有财政资金的各个流转环节，让财政资金和干部“两安全”。按照这样的制度设计渐次推进，不仅能够回答公众最关心的三个问题，提高财政部门本身的透明度，提高公众对财政、对政府的信任度，更能够撬动行政管理体制改革，促进决策科学化民主化，打造廉洁廉价、高效负责的新型政府。

　　五、江苏省“四位一体”财政管理体系落实到位还需解决的问题

　　江苏省“四位一体”管理体系实践了一段时间，从财政部门内部和各预算部门的情况和反映看，“四位一体”初见成效，财政科学化精细化管理工作取得了重要进展，但实践中还存在一些问题，制约了 “四位一体”全面推进和高速运转。这些薄弱环节主要表现在：

　　（一）对“四位一体”的认识不统一不到位，影响执行力

　　一是财政内部认识不到位。从面上看，预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督这几个方面的任务要求比较明确，理解比较清楚，但当前工作的侧重点是“分”还是“合”，是齐头并进还是要突出某一位，以及该框架与健全完善公共财政的关系，部分处室还存在一些模糊认识。一些处室对绩效管理的认识还停留在单做绩效评价的阶段，对绩效贯穿财政管理的全过程、积极处理财政管理和绩效管理的关系，理论和实践上准备不足；一些处室认为绩效管理是绩效管理处的工作，而不是业务处室共同的工作，这些都带来了改革的信心不足、动力不够、方法不多。一些处室对于如何处理好融监督于管理与监督和编制、执行相制约之间的关系，还有一些不同认识。省以下各级财政部门，由于管理的基础条件存在较大差异，苏州、无锡等地财政局实践的自觉性很强，有些方面还走在省级前面，而苏中、苏北的市级财政局和大部分县级财政局对管理的重视度不够，一提工作仍聚焦在抓收入和分资金，对预算执行、绩效评价、资产管理等还有所忽视。乡镇一级的财政管理更待规范和提高。二是部门认识不到位。经过一年的实践，各部门对“四位一体”有了一定了解，但长期以来形成的“重分配、轻管理”的观念还没有根除。一些部门对自己是预算的主体认识不明晰，责任意识不强，认为财政只管拨资金就行，本部门的资金使用只要合规就行，具体的执行情况、资金使用的效益情况不是大问题。

　　（二）部门职责和业务流程有待进一步明确

　　要完全落实“四位一体”，达到既相互制衡又整体协调的要求，目前看，财政部门内部各处室的分工还存在一些交叉，职责分工、业务流程、工作机制需要进一步梳理明确，避免交叉和盲点共存。比如，预算执行与预算编制相结合要明确牵头处室，国库处和预算处要建立正常的、有主有辅的反馈互动机制；预算执行的动态监控机制，要结合业务流程对国库处、支付局、监督检查局以及有关业务处室的分工作更清晰的划分；财政绩效管理中的事前论证、事中监控、事后评价，需要明确职责主体和具体责任人，把绩效管理处、预算处、国库处以及业务处室和部门的作用准确定位；财政的全过程监督，业务处室的日常监管与专职监督机构要建立信息通报和工作协调机制；现行内控制度和流程中，还没有政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算以及绩效管理、资产管理等新的工作任务，需要增加进去等等。这些具体操作中的问题需要进一步明晰和规范，以更准确地明确分工，更有力地协调配合。

　　（三）财政绩效管理需要路线图和工作规划

　　江苏省“四位一体”管理体系，绩效是亮点，全过程的绩效信息是预算编制、预算执行、财政监督以及专项资金分配使用都迫切需要的，这已经不是绩效管理处一家的工作，而关系到财政管理的全局和整个“四位一体”率先探索的成果。当前江苏省的绩效评价工作和财政绩效管理工作已经走在了全国前列，开局良好、进展较快、成效积极，改革的路子是对的，起步也是高的。但是，也有较多部门以及财政部门的业务处室对财政绩效管理的操作存在疑惑，集中表现在事中绩效拨款管理这一环节。从国际国内看，绩效拨款管理还缺少必要的理论依据，也没有可供借鉴的实际操作经验，实践中，用事中绩效监控来代替更具有操作性。因此，无论从理论上还是从实践上分析，江苏省要让财政绩效管理在几年内取得实质性进展，切实用绩效工具带动财政管理水平显著上一个大的台阶，迫切需要从全局出发设定一个清晰的改革目标，并围绕这个目标制定路线图和工作规划，组织工作班子，研究确定每一个阶段的改革任务，研究需要解决哪些问题、能够解决哪些问题，拿出相应的工作举措和配套措施，明确各有关处室在其中需要承担的职责，准备好必要的人力和智力资源，推进必须的信息化建设。同时，高度重视做好绩效评价工作，重点推进“三库一系统”的改进完善，提高绩效评价结果的公信力，力求“做出一个、取信一片”。

　　（四）财政透明度提高亟待进一步重视

　　江苏“四位一体”管理体系覆盖了“收、支、管、用”，在资金运行上必须构造一个闭合系统，一环扣一环；但纳入到社会的大系统下，在面对人大、部门和社会时，“四位一体”又应当是一个对外开放的系统，要体现出预算是国家和人民意志实现载体的本质，要回应人大、公众对公共财政的期待，要群策群力做好政府理财各项工作，这是一个循序渐进又必须前进的一步。江苏省在进一步加大预算、决算信息公开力度方面已经提出了工作要求，客观地看，这项工作距离各方面的期待，无论是人大、政府还是公众，还有一些差距，与中央层面的要求也有一些差距。民主性和公开性是公共财政的基本属性，一个有生命力的管理体系可以眼界更开阔一些、目标更宽广一些，处理好管理系统内循环和外循环的关系，有梯度地添加开放式、参与式的制度设计，让“四位一体”管理体系对江苏省进一步深化财政公共改革、推进政府转型和进一步推进市场化改革发挥更大的作用。

　　六、国内外财政管理的主要模式和发展趋势

　　（一）当前OECD国家财政管理的主流模式

　　经济合作与发展组织（OECD）国家的财政管理，是基于公共财政的优质预算管理，有六大基本要素，即“理念—目标—机制—程序—基础—技术”。第一，理念上有四大支柱，财政受托责任制、透明度、稳定可预见性和公众参与；第二，有明确的目标，与财政调控的目标相适应，财政管理旨在强化财经纪律与总量控制、提高资源配置效率、改善运营与运作效率；第三，有完善的运行机制，包括政策制定中的制度机制和实施中的协调机制、预算执行中的激励机制，及事前、事中、事后的监督机制等；第四，有规范的管理控制程序，重点是预算编审和国库管理；第五，有扎实的管理基础，包括健全的政府与报告系统、科学的绩效评价系统、专业的项目评估系统和独立的监督系统；第六，有强大的技术支持。财政管理的具体模式方面，OECD国家的预算管理依次出现了六种主要模式：线性预算模式、绩效预算模式、规划－计划－预算模式、目标管理模式、零基预算模式和新绩效预算模式。新绩效预算是当前的主流模式，是前面五种模式的精华揉和。十多年的实践证明新绩效预算模式能够成功地提高财政资金使用效益、实现政府收支平衡、促进政府改善公共服务能力。

　　分析OECD国家的改革实践，可以判断出，新绩效预算，是一种以绩效为核心的、但不局限于此的综合财政管理模式，包含了六个关键点：1.以结果为导向。财政管理从“注重投入”转向“注重结果”，要求每笔资金、每项资产的列支运用必须对应一定的结果。从预算开始的第一步，就打破惯性思维，对某项支出该不该列、需要多少进行论证，进一步巩固了零基预算。2.采取中期框架。在政府中长期战略规划下，制订中期政府目标和财政目标，并分解为年度财政计划。OECD国家多实行3年计划。3. 以目标管理为基本形式。目标管理有三项关键环节，设置目标的评价、执行中对目标落实的管理和结果的评价。特别设置了关键绩效指标，便于决策者和执行者集中精力抓住重点。4.以责任替代控制。在强调结果导向的情况下，把部门作为绩效责任人，适度放松了财政对拨款控制的细化，在一定限额内让部门自主思考如何使用资金办更多更好的事。5.增强预算透明度。OECD国家认为预算透明是公共财政的灵魂，加大预算的公开力度、公众直接参与程度是重要途径。预算和绩效的情况通报政府部门、国会，并向社会公开。扩大参与的最大好处是事前广泛吸收意见，避免公众到了“事后”才批评财政政策，增强财政决策的公众认同感。6.采用权责发生制，反映公共服务的成本收益比较。

　　（二）国内财政管理改革的几种全新模式

　　模式一：以机构分设和权力分立为特征。浙江省从2008年着手打破现行财政管理中以部门分块对口的格局，实施预算编制、执行、监督“三分离”改革，以推动“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。改革之所以是“三分离”而不是“三结合”，是借鉴了西方预算管理三权分立的思想。“三分离”的核心是组织架构的洗盘，改变体系内的权力结构，分设预算局、执行局和监督局以分别行使预算编制、执行和监督的职责，全厅处室重新排队归类，将业务处室的力量调整至上述机构和环节。河南省焦作市也是主推机构分设和权力分立模式的代表，“四分离”是预算编制、执行、绩效评价和监督的分离，分设了四个局实行“大办制”扁平化管理。机构分设和权力分立的模式有利于改变权力过于集中某个环节的局面，有利于资金和干部“两安全”；难点是上下不对口，向上争取资金、向下对接市县不太方便。同时，这种模式实际上是在财政内部推进权力分立，跟实质性的权力分立制衡不是一个概念，理论上增加了管理环节和交易成本，实践上看理论构想的成分较多、操作措施不明、时间还太短，模式待研究，成效待经验。

　　模式二：以绩效服务预算决策为抓手。广东省抓绩效是着眼于提高预算决策水平，服务《预算法》确定的预算决策体制。重点开展了两项工作：一是实施项目支出的全过程预算绩效管理。设立预算绩效目标，建立目标的申报、审核、批复机制，把绩效目标作为申报项目预算的前置条件。评价的结果得到应用，作为下一年项目预算安排的重要依据，对不合格项目果断调整，并建立起情况通报和适度公开制度。二是选择少部分专项资金，建立绩效优先的竞争性分配机制，事前绩效目标备案、事中绩效督查、事后绩效评价和问责。其中，绩效的目标管理和结果运用是预算管理的重大突破，但实际操作中也存在目标申报不合理、审核仅是规范性审核，结果与预算安排的结合还要寻找有效途径等问题。

　　模式三：以中期滚动预算为重头戏。作为部门预算改革的设计者河北省曾主推过绩效预算，2004年就制定了省级规范，规定了要从战略规划、绩效计划、绩效预算、绩效报告、改进结果报告等五个部分分别推进。不过，近两年来，河北省把财政管理改革的主要精力放在中期滚动预算，设定的近期目标是形成一套为实现省政府中期施政目标的财政预算支撑体系，中期目标是政府大预算逐年依次滚动递推编制，建立起较为科学的中期滚动预算制度。2008年选择省级15个部门试编了2009－2011年部门发展性支出三年滚动预算，依照部门规划－实施计划－分解目标，设立了三年滚动项目库，每年均需上报三年期预算项目内容，逐年依次向前滚动，上一年度的预测服务于本年绩效评价；2009年把试点扩大到42个部门，相关资金是省级发展性支出总量的70%。在省级滚动预算试点两年、取得了一定经验后，河北省在今年的12月份以省政府文件的形式出台了深化推进预算绩效管理的意见，将在2011年重点试推省级预算绩效审核和预算绩效问责。

　　模式四：以提高预算透明度和增强公众参与度为亮点。上海市闵行区的财政管理改革是闵行区与财政部科研所、中国政法大学合作推进的，是一个综合性、国际性较强的预算管理模式，实施了预算内部编制、执行、监督三分离和预算外部财务管理、执行反馈、检查跟踪三分离，遵循“战略目标－工作目标－绩效目标－产出－投入”的逻辑来确定项目经费，运用了美国PART绩效评级工具等等。但其最大的亮点是积极发挥人大、公众、专家的作用，形成了比较开放的预算参与、审查和监督平台。从预算编制开始，请人大、公众代表及专家介入，形式有政策咨询、专家评估指导、公众代表建议等；加大预算公开力度，建立预算项目信息和绩效信息网上发布平台，公示期间网民可以发表意见，与部门单位互动沟通。广州市、焦作市财政局也在这个方面进行了积极探索。

　　（三）国内外财政管理改革探索的重要启示

　　我国与OECD国家在法律、体制、技术和预算基础条件上存在较大差异，公共财政管理的模式不能完全照搬，但是国内有关省市，包括江苏省在内，都积极借鉴其精神实质，结合自身实际，选择部分核心内容作为抓手进行了积极探索，形成了各具特色的财政管理模式，基本体现了财政管理理念从强调投入控制到注重产出效率再到追求政策效果的导向变更，管理结构从着眼局部到全方位统筹兼顾的拓宽，管理时间维度从关注眼前到计划长远的延展。这给我们几点启示：

　　1. 要整体设计，分步推进。OECD的新绩效预算模式也好，各省的特色模式也好，都证明了一个成功的财政管理模式，很少是就管理谈管理，很少是一项单一的制度，而应该是一个完整的制度体系，一揽子改革要优于单项改革。财政管理创新的一揽子改革，涉及到理财用财观念变革、预算管理流程再造、财政运行权力重整、财政决策机制调整、部门关系协调、人力资源配备等一系列公共财政管理制度的重大问题，各项工作需要统筹把握，精心搭配。财政管理改革已经到了坚持系统化思想、在强化顶层设计下推进的阶段。要整体规划改革的制度体系，确立一个基本框架，包括清晰的目标、顺畅的逻辑、基本的规则、主要的步骤、选取的重点和有关各方的责权利关系，对可能遇到的问题与风险始终有清醒的把握。推进的路径要分步渐进，先易后难、由点及面、衔接跟上。要选择重点抓手，通过主推某项或某几项改革来不断磨合改进，寻找试点中的普遍规律，把取得的好经验、好办法形成制度固定下来。

　　2．要统一认识，指导实践。由于涉及权力和利益的调整，各国、各地财政管理的各项改革都会遇到各种阻力，甚至会有反弹反复的现象。以财政绩效管理为例，“绩效”是个新事物，改革要不要搞、怎么搞，首先在于思想认识能够统一到什么点上，用什么样的指导思想来引领。现在各方面对财政绩效管理有不同的认知，人大、审计、公众期望很高，部门和单位反应不一、总体不够积极，即便是财政部门内部也有不同声音，当中的最主要原因还是对绩效的认识不够深刻，相关的理论准备不够充分，对经过实践检验和正在继续发展的预算绩效管理一知半解，进而对涉及到预算权力调整的财政管理改革动力不足。构建一个全新的财政管理体系，要借鉴主流，更要立足实际。财政绩效管理符合公共财政的发展方向，具有远大的发展前途，OECD国家的经验值得积极借鉴，同时，我们与OECD国家现阶段的工作目标不同，全面实施绩效预算的条件还不具备，但可以把握其精神实质，积极探索绩效评价与预算进一步融合。江苏省和部分省市这方面开展了一些试点，要善于把实践探索和理论升华结合起来，用科学的理论形成广泛的共识，自觉指导实践。可以看出，凡是那些旗帜鲜明的、理论水平比较高的、方案构想明确的改革，容易形成认识上的合力，便于更广泛的动员发动，化解改革中遇到的阻力，也让实践有的放矢，少走弯路。

　　3．要夯实基础，重点突破。财政管理改革创新，是向宏观布局、中观机制、微观操作要效益，是从量变到质变的发展升华，有相当多的基础工作要做。基础打的实不实、牢不牢，直接影响到构想出的模式、设计出的机制能够操作到哪一步，能够释放出多少创新效应。各国、各地的财政管理改革探索，都是扎根于做实财政管理各环节的基础，哪个环节不到位，就会成为木桶效应中的“短板”，拖累改革的整体进程。比如，基础数据库，是预算编制、执行、绩效评价和财政监督的根基，只有搞准搞实，才能让改革建立在真实的基础之上。再比如，绩效评价指标体系，技术性强，专业要求高，各项指标、评价标准和计量方法是否科学合理规范，关系到评价结果能不能取信于人，能不能把财政绩效管理继续深入的推行下去。

　　 七、江苏省“四位一体”财政管理体系的完善建议

　　秉承“四位一体”理念，为进一步优化江苏财政管理实践，结合研究中掌握的经验、发现的薄弱环节以及国内外经验启示，对江苏省“四位一体”财政管理体系的下一步构建工作提出下列措施建议：

　　（一）强化顶层设计，优化“四位一体”改革环境

　　江苏“四位一体”的最大优势是财政管理分项改革和业务单个环节的系统集成，基本的目标是通过“四位一体”财政管理改革，在江苏率先建立比较完善的公共财政体系，率先建立有利于科学发展的财政体制机制，全面、正确地发挥财政职能，把公共资源配置到国家和人民最需要的领域和项目去。改革的重要前提是强化顶层设计。

　　1.进一步宣传、讨论和发动，形成范围更广、层次更高的共识。“四位一体”管理体系，是江苏省财政部门立足当前、着眼长远的一次管理创新，是财政从抓资金供应转向抓资金管理、从管理抓投入转向抓效果、从多点位分散管理转向预算通盘管理的一揽子改革举措。管理体系创新的目的，不是要在公共财政的道路上“另起炉灶”，而是通过强化顶层设计，把以往的分散改革、单兵突进转变为现在的一揽子改革，统筹考虑财政管理系统的各方面、各层次和各种要素，发挥系统管理的集成效应，把公共财政这条道路更坚定、更深入地走下去。与此同时，在加快“四位一体”管理体系建设过程当中，把财政管理改革作为加强政府效能建设和实施行政问责制的重要抓手，撬动、服务全省经济社会改革和政府转型的大局。要取得这样一个成效，需要进一步宣传、讨论和发动，汇聚多方智慧，取得范围更广、层次更高、措施更实的共识。一方面，营造比较宽松的环境，减少内外部摩擦和波动，把“四位一体”各项举措准确、完整地落实到位；另一方面，让改革的旗帜更鲜明、理论准备更扎实、方案构想更明确。对比较成熟的改革举措大力推进、全面推开；对目标明确、方法还不成熟的改革要积极探索；对还没有明确思路的改革要沉得住气，做好调查研究、理清头绪。

　　2．进一步优化目标，力促“四位”的一体化建设。江苏“四位一体”管理体系，包含了“四位”和“一体”两个层次，要求预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督既分离制衡，又合作协调。“四位一体”，重点是整分合的思想：在服务大局的前提下，“合”中有“分”，“四位”作为财政管理体系的四个子系统，在权限范围内高效运作；“分”是为了“合”，加强一体化建设以形成一个管理的闭合“环”，更有效实现整体目标。在处理“分”与“合”的关系上，全国公共财政改革推行了十多年，从中央到地方，“分”的工作做了不少，预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督各有各的大改革动作，在各自的领域，改革都进行的有声有色；而“合”的工作则是在最近两年才有所强调，比如，预算执行与预算编制挂钩，开展预、决算对比分析，绩效工作试点预算绩效目标审核，将监督检查的结果反馈到预算编制、融入到预算执行中去等，“合”的改革刚刚起步，还有很长的一段路要走。而且，只有“合”的路径定位准确，权限的“分”才能更加周密、容易操作。因此，江苏“四位一体”管理体系的构建完善，改革的重点宜放在“合”上，从有利于“合”的角度来梳理职能和流程，理清“四位”在“一体”下应该具备的管理权限，在此基础上建立反馈联动机制，构建统一的管理平台。

　　（二）抓好重点改革，发挥“四位一体”整体效益

　　“四位一体”要发挥整体大于局部的效益，推进一体化建设，必须同时抓好增量和存量的结构性调整，继续完成对传统的改造并增加新的制度激励，形成在多项管理改革并进时依然协调顺畅、相促相融的工作机制。实践中，可以通过抓好几项重点改革加快磨合，把“四位一体”向深里推进、向实里拓展：

　　1. 再造财政管理流程。当前，我们在组织框架上已经与“四位”比较适应，形成了以厅预算处、国库处、绩效管理处和财政监督局四个管理处室为主体，以厅业务处室和省级部门单位为基础的组织格局，下一步最迫切需要提上议事日程的是围绕“四位一体”做实管理流程，主攻权限分配、衔接配合和打通节点，让“四位”的劲往一处使。按照职能分离、管理归口、减少交叉的要求，重点做好几项工作：一是分别由上述四个管理处室牵头，梳理明晰预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督的业务子流程，分清业务处室、管理处室和省级部门在其中的职责和权限。区分基础管理和业务操作，归口管理。二是明确每一项业务子流程与其他流程对接、反馈的程序和责任处室，形成各司其职、环环相扣、指令畅通、行动迅速的工作机制。特别是在管理的过程化方面宜摒弃理想化和一把抓的倾向，在设好权限范围、定好制度规范、抓好组织实施、添加业务模块的基础上，要充分发挥业务处室和部门的力量来落实。这个工作可以与内控制度的修订完善一起进行。

　　2. 强化预算硬约束。“四位一体”把预算提到核心位置，是对预算制度的强化，对预算硬约束的强化，符合公共财政改革的基本方向。通过综合预算、复式预算以及行政事业资产管理与预算挂钩，绩效与预算挂钩，把各类政府性资金和财力纳入预算盘子，极大地拓宽了预算管控的广度和力度，将改变现行部门预算不够全面、不够彻底、不够规范的痼疾，这一系列工作都是全新的探索。综合预算要全面覆盖，单位当年预算外收入全部纳入预算，逐渐实现当年欠收抵减预算，增收编入次年，而最终目标是实现“收支完全脱钩”；复式预算的四大预算体系要探寻符合实际的管理方式，应管尽管，当统即统；资产管理要从增量延伸至存量并与预算管理有机结合，做到从预算一个盘子的角度统筹管理各项资源；预算执行中要严格规范调整和追加，力求当年新增财力尽量全部纳入下一年度预算；绩效管理要从事后评价向事前、事中推进，并开展绩效决策、绩效报告和绩效问责。应该说，每一项工作都极具挑战性，涉及到对部门利益刚化、财政支出结构固化、政府调控弱化格局的重大调整，改革力度之大不亚于实行部门预算。要加强学习借鉴，从有利于预算硬约束的角度谋划设计方案，尽可能周全地考虑安排，多头并举、协调推进。

　　3. 稳步布置和推进预算绩效管理。把绩效纳入到包括编制、执行、监督在内的预算管理大循环中，实现预算绩效管理，优化财政资源配置和优先顺序的安排，是江苏“四位一体”的重要任务和突出亮点。展望整体发展框架，江苏预算绩效管理的模式，是以项目（政策）、部门、政府三个层次为管理对象，以预算配置绩效、执行绩效与产出绩效三个部分为关键内容，应当包含六个子模块：一是根据政府规划和部门计划，由部门编制绩效评价中期规划和年度实施方案，提出中期和年度预算建议及预算绩效目标和预期自评，由财政部门负责审核评估；二是编制绩效预算，按照绩效论证评估的结果好坏确定项目是否进入预算编制程序，是否安排预算资金；三是预算执行中，围绕绩效进行进一步的预算决策，实行绩效监控，保障绩效目标实现；四是预算执行完毕，全面开展绩效评价；五是报告、公开绩效评价结果；六是比对绩效的目标与结果，进行预算的绩效激励和问责，为下一轮预算循环提供参考。这六个子模块组成的框架，是绩效管理的总目标，要结合工作进展和部门接受这些实际，积极稳妥地推进。

　　对照上述目标框架，当前有四项工作值得高度重视：第一，为协调处理各方面关系，可考虑在厅内成立预算绩效管理改革领导小组及办公室，或建立联席会议制度，让涉及多处室的改革顺利推进。第二，提前规划，以3－5年为基期合理设定总体和阶段性工作目标，研究工作规划、实施步骤和保障措施，不急于铺开，重在稳扎稳打推进，推一个、成功一个、影响一片。第三，加大绩效评价结果的运用。没有运用和取得认同的评价结果是没有任何意义的。着眼于当前实际，建议考虑四种途径：一是建立绩效奖惩和问责机制。本着“谁用款、谁负责”的原则，根据评价结果对部门建立财政支出绩效高效奖励、低效问责的机制。把绩效评价结果作为下一年度预算编制的参考，优先考虑和重点支持评价结果好的部门项目；二是财政部门根据绩效评价中发现的问题，及时分析，提出改进部门预算支出管理的意见，督促部门落实；三是结合预算信息公开进度，从2011年起试点绩效评价结果公开。在实施项目预算绩效目标管理的6家试点单位中选取2-3家，先在人大范围内公开绩效评价结果，增强部门的预算主体责任。第四，强化配套法规及制度建设。目前绩效管理已经出台了一些颇有成效的制度办法，包括：专家、中介机构统一规范管理办法，绩效评价办法，绩效管理实施细则。结合下一步需要推进的工作还需要出台的制度办法有：内部操作规程，绩效评价结果运用管理办法，绩效评价结果公开办法，绩效评价结果问责办法等。

　　4. 抓好专项资金扎口管理。省政府63号令为江苏省专项资金管理明确了制度，办法理念先进、现实可行，关键是制定好有关的实施细则，把办法提出的要求落到实处。这当中，专项资金的一个口子管理尤其重要。一个口子管理，实践中突出表现在专项的一个口子设置和一个口子执行。目前，专项一个口子设置已经确立了比较明确的程序，要坚持按照规范的程序走。一个口子执行还需要强化两项改革：一是全面实行国库集中收付制度，完善国库单一账户体系，集中统一核算管理财政专项资金账户和预算单位银行账户，用统一、公开的标准和程序规范收支账户的设置、归并、资金调度及开户银行选择。二是加强预算编制和预算执行的衔接。严把预算审核关，按照综合预算的要求，督促省级部门单位将所有收入都纳入部门预算管理；从项目立项审批和完善省级项目库入手，加强预算编制和执行的动态管理；加强预决算信息的对照验证，加大对部门结余结转资金的管理力度，采取可行措施稳步消化历年累计结余资金。

　　5. 实行预算执行动态监控管理。尽管预算执行动态监控管理仅是对预算执行这一环节的监控，实质上却是链接预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督的关键纽带。实行预算执行动态监控管理，能促进预算编制落实、预算执行规范、围绕绩效进行事中监控，以及财政监督关口前移至执行环节，是“四位一体”顺畅高速运转的重要一“子”。结合江苏财政管理的实际需要，预算执行动态监控管理宜定位于两大内容：一是财政国库的内部监控，以分析控制、实时控制、风险控制为主要内容，配备动态监控岗位和人员，研究确定工作流程和操作规范，对每一笔资金收付实时核查，及时发现疑点，迅速纠正查实问题，即时通报违规情况。负责预算执行的处室要与负责其他“三位”的处室、以及相关部门积极联动协作，并把联动协作的经验运用推广到“四位一体”的其他环节。二是预算执行中的绩效监控。可考虑由预算单位负责，对预算执行过程中绩效目标的实现情况进行监控，一旦发现预算与绩效目标有所偏离，要及时报告并采取措施纠正，防止执行期末因达不到绩效目标而被绩效问责。

　　6. 健全财政政务信息公开制度。健全财政政务信息公开制度，提高财政透明度，是“四位一体”财政管理体系的重要组成，透明本身不是目的，公开背后的诉求是监督，是促进财政管理提高质量、推动政府高效廉洁运作的一种手段。当前，对财政政务信息公开，全国人大和国务院提出了很高的期望和要求，社会各界关注度高，宜及早深入研究，提前到预算编制、执行等环节就做好谋划布置。一是系统研究公开的计划。从财政透明度框架看，公开的内容包括财政制度、预算编制信息、预算执行信息、决算信息、绩效评价结果、财政监督结论等，内容繁杂，需要分门别类和分别考虑公开的策略。当前要尽快研究制定财政政务信息公开的中期规划和年度计划，跟踪中央、其他省市的工作进展，对比公开工作中群众的需要和部门实现的可能，有计划、有节奏地稳步推进。二是做好公开工作与预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督工作的衔接。要按照准备公开的内容、范围和要求，周全考虑相关因素，细化财政管理的各项工作。比如，要为部门三项经费向人大报告，或向社会公开提前准备，扎实做好三项经费预算编制工作，要准确、全面，要与其他预算衔接得上，经得起审计和监督。接下来，还可以在具备条件的项目和领域，研究建立预算管理的公共选择机制，回应人大和公众扩大预算参与的诉求。

　　（三）实施增量激励，充实“四位一体”内容

　　梳理“四位一体”要完成的一揽子改革任务，对照国内外做法和经验，有几项重要工作建议要纳入改革的整体框架，通过增量的制度激励，把“科学看路”与“埋头拉车”结合好：

　　1. 引入标准周期预算管理。为做好预算管理，江苏省已经把编制预算的时间从往年的10月份提前到现在的6月份，但绩效目标管理环节的增加需要把预算周期的时间再度提前，并形成相对固定的制度，每年循规进行。遵循“四位一体”要求，为规范预算管理程序，可以考虑实行标准周期预算，把每一个预算周期按时间序列划分为三个阶段：1.预算编制阶段。主要是结合上一预算年度的预算执行情况和绩效评价结果，做好本预算年度绩效目标评定和预算编制工作。从本预算年度的上年4月起至次年2月，期限为11个月；2.预算执行阶段。主要是组织本年度预算执行。从本预算年度的1月至12月，期限为12个月；3.决算和绩效评价阶段。主要是组织编制决算草案，对预算执行结果进行分析总结，对支出进行绩效评价和出具评价结果报告。决算从本预算年度的次年1月至6月，期限为6个月，绩效评价因要与下年预算绩效目标设定衔接上，本预算年度的次年1月至3月末，期限为3个月。以上三个阶段即一个完整预算周期，总共是30个月。

　　2. 试点中期滚动预算管理。预算管理是政府规划管理的一部分，一个服务大局的预算，一要提高财力组织和配置的前瞻性，保障政府中期规划和施政目标的实现，并为政府决策下一阶段的施政目标提供参考，使财力与事权结合更紧密；二要有计划、有步骤地解决事关全局的问题，按照区分轻重缓急和集中财力办大事的原则对跨年度项目统筹安排，阶段性发展目标实现后取消旧项目、安排新项目增强财政支出的可持续性。这对于“十二五”时期统筹解决民生问题、逐步提高基本公共服务均等化水平、应对部门频频新提出的支出追加要求有特别重要的意义；三要确保财政运行平衡、稳固，防范财政风险。同时，中期滚动预算也是绩效预算的必须，对跨年度预算项目绩效的考量不应是单年度的，要从更长的周期来判定项目的效果。省级可考虑以滚动项目库为基础，以预算绩效管理的试点部门和项目为对象，以省委、省政府战略决策为依据，以实现全省中长期发展规划和预期绩效目标为导向，以各领域中期发展规划和年度发展计划为参照系，试点三年期滚动预算管理，部门在编制年度支出预算建议的同时编报三年滚动预算建议，并确定相应阶段的量化绩效目标，由财政部门审核汇总并编报三年滚动预算草案。

　　3. 提高财政预测分析能力。提高预算的准确性，最基本的环节是做好预算收支的预测分析工作，预测分析做的越好，越契合实际运行情况，年度预算调整的次数才越少，预算执行的刚性约束也越强，绩效评价和财政监督也便于操作。要找准财政工作与经济社会发展的结合点，构建一套科学有效的财政收支预测分析模式，为财政管理提供科学基础。可以考虑与有关部门协作，把财政收入预测与经济增长预测结合起来，把月度预算执行分析与月度经济形势分析结合起来，量化经济、金融、消费、企业和个人所得、物价等主要经济指标与财政收支预测分析的关联度，建立起年度、中期预测分析和调整模型，分乐观、中观、悲观三种情景进行动态预测，并在实践中不断检验和修正。这样一种模型的建立，可以为确定年度预算安排目标、把握抓财政收入的力度和节奏提供更科学的基础。此外，可以考虑提请建立财税部门工作联席会议制度，确立财政部门对收入组织的主导权。

　　4. 健全财政收支指标标准体系。在“四位一体”管理体系下，收支管理的科学化主要体现为各种指标标准体系，主要包括：财政收入预测指标体系和模型，基本支出定员定额标准体系，项目支出定额标准体系，支出绩效评价指标和标准体系，资产配置、使用、处置标准体系，国有资本收益考核标准体系等。构建各项标准体系，首要的一条是要强调公信度、经得起检验，这项工作技术含量高、人员要求高、工作量大。可考虑借鉴省级开展绩效评价工作的经验，“财政搭台、中介评价、部门协作、专家和公众参与”，借用外脑的力量，加快建设健全各类指标标准体系，提高科学性和可信度。

　　（四）完善支撑体系，促进“四位一体”高效运转

　　1. 提供高效率的政务支撑平台。办公室是承上启下、联系左右、沟通内外的枢纽机构，要按照“四位相互分离制衡”和“一体联动整体提升”的要求，自觉主动地把政务管理纳入到“四位一体”管理体系中，建立统一的政务管理平台和运转机制，在办文、办事、办会过程中为推进“四位一体”创造积极条件。特别是要做好三项工作：一是统筹协调。办公室要统筹考虑财政管理系统的各方面、各层次和各种要素，强化内部各处室互通，对文件、信息和资源要在流转方向上准确把脉，促进相互分离的“四位”及时配合到位。通过综合协调的“润滑”、“粘合”作用，既要让已经清晰的业务流程高速运转，对那些还没有准确分工的新问题，也要努力推动问题解决和流程完善。二是督办推动。要以督办为手段，让各处室弄清自身在“四位一体”中所处的位置、需要发挥的作用，强化“一盘棋”思想和不缺位、不越位的理念。三是沟通宣传。要通过文稿撰写、信息报送、调查研究、人大政协联络等多种途径，一方面，加大宣传力度，有意识地在财政系统内外积极推广“四位一体”理念，营造有利于改革到位的环境；另一方面，要摸透一体化建设的情况，搞准问题、理清思路，为领导决策、指导工作提供有价值的建议。

　　2. 搭建高素质的人力资源支撑平台。人是财政管理最活跃、最具决定性的因素，是“四位一体”的执行者、方法的创造者、路径的控制者。要准确落实“四位一体”的各项要求，人的作用最关键。既要用弹性的激励调动管理人员的积极性，又要用刚性的制度加强管理人员的行为规范。建议对照“四位一体”管理专业化、科学化、精细化的要求，对照做好财政绩效管理、加强预测分析等工作的新要求，有计划地系统培养、选拔、调配、储备有关环节的理财人才，深入推进以提升能力素质为核心的分层次、分专业岗位培训，形成专业的人才库，同时打造人才沟通交流平台，为“四位一体”搭建人力资源支撑平台。

　　3. 加快“金财工程”技术支撑平台建设。“四位一体”一揽子管理创新对技术创新提出了新要求，必须加快“金财工程”一体化建设，使管理在技术的辅助下更加精准、更加顺畅。可以重点考虑四项原则：首先是确立一个平台。尽可能对分散在各个资金口子的财务软件整合对接，用一个信息平台反映财政资源的全景图、结构图，从一个信息平台上实现信息数据的统一采集、同一口径挖掘和综合管理。其次是横向到边、纵向到底。“横向到边”是财政信息平台要能反映出本级预算单位的账户情况，“纵向到底”是省级财政信息平台要能反映出中央和省下达市、县、乡镇各类财政资金的整个流程。再次是过程覆盖。对预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督四个环节产生的信息，要形成覆盖全过程的动态传递、交换、反馈机制，信息化管理要不留盲区。当前的重点是做好预算执行动态监控系统，以及添加绩效管理模块。最后是自动比对处理。要能够根据管理的需求，设置想要监控的节点，对相关信息数据自动比对处理，发现异动和疑点，为工作人员作后续分析、纠正提供依据。