从地市到省：参与式预算遭遇推广难

　　姚建莉

　　 一个在浙江温岭试点成功的预算公开经验，在6年之后拟向浙江全省推广，但是在没有强制性推广措施的情况下，大多数城市对其表示“不感冒”。

　　 2011年8月底，温岭市人大主任张学明的办公桌上放着一份刚刚收到的文件——《中共浙江省委关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》（浙委［2011］85号），这份文件中有一条——推行“参与式预算”等基层新做法。

　　 “参与式预算”正是温岭市从2005年开始就在试点的预算公开做法，其吸收基层群众和代表参与到预算的编制和支出审阅工作当中，大大提高了基层群众参与政府管理和预算监督的积极性，一度被认为是基层民主改革的一种有益尝试。

　　 非强制性推广

　　 “简单来说，参与式预算就是在预算讨论过程中，加入民主恳谈这个环节，把公众的意见参考进来，”原浙江省人大常委会调研室主任洪建新解释说，“参与式预算”包括了代表选择、问卷调查、小组会议、集中大会四个过程。

　　 用温岭市人大代表的话来讲，他们的预算恳谈，“很先进，代表是随机抽样选的，会前他们会收到预算项目的材料，会填一份调查问卷，然后这些代表会被随机分成几个小组，进行两次讨论。”

　　 讨论的主持人则是培训过的独立第三者，候选人多为学校老师。

　　 温岭市委办信息科副科长叶文彬笑说：“每次讨论非常激烈，谁也不让，讨论完了会再填一份原来的问卷，大家的观点看法会变。”

　　 有了两次调查问卷的数据，专家会对它们分别进行处理，根据结果决定预算项目通过与否。

　　 无利害关系的专家的参与，人大代表“代议”功能的发挥，以及匿名投票表决方式的使用，在复旦大学国际关系学院副教授韩福国看来，是温岭经验可推广的几个重点。

　　 浙江省委的一份文件中表示：“预算公开是将来的趋势，全省每个市、区、县、乡镇必然要做，温岭成功的经验是提供了一个范本。”

　　 但是，浙江省人大法制处相关负责人仍对政策推广表示担忧，这份《意见》提出的“推”，其实主要意义是表了个态，认可温岭的这种经验，而不是在全省所有乡镇强制性推广。

　　 上述人士认为，强制性推广，既无可能，也不科学。

　　 浙江大学公共管理学院副教授苏振华指出，参与式预算，会束缚地方政府的权力，不能乱花钱了，当然是不愿意干的。但在中国，上级可以命令下级，这种命令的力度大于下级的自身利益考虑时，就能够推行下去。

　　 各有花样

　　 温岭的“参与式预算”向全省推广，首先遇到了其他地市的抵制，其他地市这几年也有搞类似的公开工作，各有花样，多数不想复制温岭的“参与式预算”。

　　 另一学者则认为：“地方政府创新中，同一政府区域内的下级地方间竞争是阻碍创新推行的一个重要原因。”

　　 对此，张学明颇有感触：“一开始，从试点乡镇推到其它镇都很困难。他们觉得这是一个人或者一个地方政府的功劳。有的说，这个太麻烦了，不过上面领导说这个好，他们觉得也许可以做一做；也有直接拒绝的，说这一年有其他事情更重要，以后再说吧。”

　　 为了解决这个问题，张学明带领温岭市人大经常召开“民主恳谈”理论研讨班，“解释预算改革的思想，告诉他们，参与式预算具体怎么做，做到什么程度。”

　　 终于到现在，温岭市全市推行了，并且各地必须执行，否则就会在党建年度目标考核中被扣分（百分制中占四分）。

　　 同样的困难，也出现在了向浙江全省推广温岭市经验的过程中。

　　 洪建新解释：“参与式预算作为温岭市的突出经验，并不一定会得到浙江省各地的欢迎。各地都想创新，而不只是简单的推广其它市的经验。”

　　 即使愿意做，成本也是个难题。浙江省义乌市于2010年以稠城街道为试点，召开“民意代表恳谈会”进财政预算审查监督过程。

　　 但相比起来，义乌市委相关人士承认，义乌的预算恳谈还没有达到温岭的深度，一旦地方创新试验成功，其它地方要来学习考察，必然也会增加他们的工作负担，“这就是公开的成本太高，硬要现在就做，也不科学。”这位人士说。

　　 温岭有“参与式预算”，义乌有“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”的财政运行机制，宁海有“实事工程代表票决制”，嘉善有县委晒“权力清单”，各有所需，地区间的竞争也是政府创新的动力之一。

　　 有了需求，还得一步步走。台州市临海市自去年开始，正在试点推行“参与式预算”，计划明年上半年全市推开，“要有个过程。”临海市人大主任王以琅告诉本报记者记者。