对地方政府举债应宽严相济

　　王涛

　　地方政府自行发债的“登堂入室”，着实让市场振奋。且不论这一信号背后的财政政策定向宽松的种种隐喻，就事论事，至少地方政府的拮据窘境可以稍有缓解。但是，这也为地方政府继续举债开了方便之门，其间的风险不可忽视。因此，在给予自行发债权限的当口，还应对地方政府的举债行为有所掣肘，宽严相济方可持续。

　　众所周知，在银根紧缩尤其是房地产市场调控持续从紧的语境下，土地财政已渐露颓势，加之地方融资平台债陆续进入偿还期，地方财力更显捉襟见肘。此时获准自行发债，无疑为地方政府开辟了一条新的融资渠道，同时还有利于缓解平台贷违约的担忧，降低地方债务风险。

　　当然，把地方试点自行发债理解为应急之需不免失之狭隘，在中长期路径上，这一措施充当了由财政部代发地方政府债券向地方政府自主发债过渡的接口；遵循这样的规划思路，扩大地方试点自行发债是大势所趋，并将成为建立阳光融资制度以及完善分税制财政体制的一项影响深远的改革。

　　人无远虑必有近忧，但这并不意味着有了长远的谋划，一定不会有近在眼前的忧患，地方自行发债正应了这样的逻辑。

　　一个非常现实并迫近的问题是，地方公债能否在资本市场获得投资者的认可。公开资料显示，财政部代发地方债之初，率先发行的新疆债上市当日即跌破面值，随后安徽、辽宁等地方债券在上市首日出现零成交，之后陆续发行的山东、江苏、吉林等地方债也大多因投资者或机构反应平淡而表现不佳。以中央财政为担保尚且遭遇这样的尴尬，以地方政府为主体的信用担保也就难免让人担忧：地方是否会因政府信用被滥用而面临信用危机？地方债券能否发得出去？若顺利发行是否会付出较高的成本？

　　让人忧虑的还不止这些。由代理发行到自行发债，一个重要的转变是强调了地方政府还本付息的主体责任，这意味着地方的财务状况及偿债能力要接受市场检验。然而，尽管每年公布的财政预算收支平衡，但对于反映多年预算支出累计形成的资产和政府活动引起的真实负债状况，地方政府迄今还没有一套公开、透明、完备的政府财务报告体系，换句话说，尚不存在评价财政可持续发展能力以及风险的可靠基础。

　　此外，自行发债只是增加了举债的通路，并不意味通过融资平台举债等模式的终结，于是一个有点“颠覆性”的忧虑随之而来：已经债台高筑的那些地方政府能否继续背债？

　　审计署6月公布的审计报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元；78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。所谓负有偿还责任债务，即由政府或政府部门等单位举借、以财政资金偿还的债务。而除此之外，地方政府债务至少还包括地方政府提供直接或间接担保形成的庞大的或有债务等等。

　　可以预见，受GDP增长等政绩因素的刺激，一些地方债仍会越滚越多。那么，在农村债务及县乡财政困难已经积聚大量预算赤字和财政风险的背景下，是否继续放任地方政府的举债冲动，已成为关乎整个经济增长质量与数量的重要抉择。