绕开部门分歧 环保法“小修小补”

　　修订草案提交人大常委会候审

　　本报记者 吴丽华 北京报道

　　 实施22年之久，16年来不断有人建言修改的《环境保护法》（简称“环保法”）终于迈出了关键一步。

　　 10月26日《华夏时报》记者独家获悉，去年底补充进入本届人大五年立法规划的环保法修订工作，草案起草阶段的工作已经完成，并于近日提交全国人大常委会。

　　 本报记者了解到，环保法的修订由全国人大环资委委托环保部承担相关的基础性工作，并起草环保法的修改稿，然后由环资委负责进一步研讨和各部门间征求意见的工作，草案进一步修改后提交全国人大常委会。

　　 全国人大知情人士告诉本报记者，环资委层面的工作已经结束，提交全国人大常委会后，还需经过全国人大办公厅和提交常委会领导等相关程序，如果一切顺利，《环境保护法修正案（草案）》很可能在近期提请全国人大常委会审议。

　　 按照此前的工作进展规划，由人大环资委委托环保部起草的环保法修订稿初稿在5月底至6月初提交到环资委层面，环资委层面于国庆前后提交人大常委会，最快年内提请审议，目前看来，环保法修订离既定目标只有一步之遥。

　　绕开部门分歧

　　 环保法修订离人大审议只有一步之遥，而对承担基础工作的环保部来说，却不全是好消息。

　　 前述全国人大知情人士告诉记者，此次提交全国人大常委会的草案稿和之前环保部提交的版本还有较大的不同。这位人士告诉记者，环保部重点从自己部门角度考虑设计的条款被修改和删除了。此外，本次修改还刻意绕开了协调难度较大的部门分歧，修改的重点放在了环保界已经取得成果的领域。

　　 由于环境保护涉及大气、森林、水、土壤等多个方面，目前我国跟环境保护直接相关的部门就有国家发改委、环保部、国土资源部、水利部、林业局、海洋局、气象局、农业部等多个部委，由于环保相关法律的修订过程中所体现出的部门权利纷争和不同部门之间有关环保的不同诉求，环保法修改迟迟没有推进，其中部门之间的权益平衡就是难题之一。

　　 由于考虑到这方面的难题，本次环境法修改从一开始定位就相对务实，按照环保部的说法即：不求大求全，着力在某些方面实现突破；避免部门间纠葛，求同存异。正如一位地方环保系统人士看到环保部起草的初稿时所说，这个稿子还是比较被动和谨慎的，本是修修补补，吸收了一些先进的理念和各地成熟的做法。

　　 本报记者还了解到，此次环保法修订主要是八个方面的内容，包括环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境监测、环境信息、跨行政区污染防治、政府环境质量责任制等。

　　 事实上，比如限期治理、规划环评等内容，大多是在环保风暴、环境治理中已经出现，或者一些地方性法规条例中已经实施的。

　　 上述全国人大人士也表示，本次环保法修改对部门间环保权益问题基本没有涉及，主要侧重环境监测、信息和地方政府责任等问题，定位还是小范围的修改。

　　艰难修法路

　　 环保法最终选择绕开部门利益分歧小范围修改，和多年来环保法修改一直分歧巨大密不可分，即便到去年年底大家仍然看不到它的进展迹象。

　　 不同于大部分在2008年就列入本届人大立法规划的项目，环保法的修改是在去年年底才补充进入本届人大五年立法规划，确定列入2011年人大常委会立法计划，是研究起草、条件成熟时提请审议的法律草案。

　　 虽然如此，对环保法修改的呼声却一直很高。从1995年到2011年，全国人大共收到修改《环境保护法》的议案75件。在2002年-2008年期间，全国人大在7年间不断建议修改《环境保护法》，可以说从2002年开始，全国人大一直组织人员做调研，包括组织国内各部委的官员和高校从事环境法研究的学者到境内外考察、培训。

　　 而围绕环境法的修改则产生了多种不同的观点，包括修改论、废止论、搁置论和改造论。

　　 废止和搁置很容易理解，修改和改造在通俗说法中又被理解为大改和部分修改。武汉大学法学院环境法研究所所长王树义曾告诉本报记者，为了配合环境法的修改，作为环保法重要研究机构，该所单独立项做过环境保护法典的编纂工作，拿出了专家稿，在当时对环境法进行整体修订，编一部环境保护法典是环保法修改的一个方向。另一种观点则是，将环保法做成环境保护的母法，将环保上升为基本国策，改变现有环保法的基本框架。

　　 但是，在现有情况下，这两种观点实施起来都存在很大的困难，多年争议之后，并没有取得实质性的进展。

　　被架空的环保法

　　 虽然不少人更愿意看到一部大修的环保法修订稿，但是迫于现实条件的局限性，环保法修订仍然采取了小范围修改的方式，这其中折射的尴尬现实应该是不可忽视的因素。

　　 据统计，我国在1989年修改制定《环境保护法》之后，又先后制定了近30部由全国人大常委会审议通过的环境与资源保护的单行法及相关法，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》等等。有统计显示，《环境保护法》的所有条文，70%-80%已经被新的环保单行法、相关法完善了。

　　 甚至一些单行法中的部分法条也与《环境保护法》发生“冲突”。如《环境保护法》第二十八条规定，企业缴纳排污费后可以超标排污。但是2008年修订的《水污染防治法》则规定，企业要遵守污染物排放标准和总量控制指标，超标企业要处两倍以上五倍以下罚款。

　　 北京大学法学院环境法学教授汪劲接受采访时就表示，《环境保护法》历经20余年，却一直没有被修订，其内容早已与现实脱节，跟不上时代的发展，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突，环保法已经被架空了。