以投融资改革助推地方融资平台发展

　　刘勇

　　 按照“十二五”规划，在“十二五”期间，我国城市化率将由2010年的47.5%，提高到2015年的51.5%，增加4个百分点。世界银行研究发现，城市化率与经济发展水平之间具有明显的对数关系。从国际经验来看，人均GDP达到3000美元的时候，城市化率应该达到55%-60%，而我国2010年人均GDP达到4430美元时，城市化率仅达到47.5%，因此我国城市化率的提升空间还很大。预计在“十二五”时期，我国城市化率将延续“九五” 以来快速提升的趋势，到2015年城市化率水平有可能达到52.5%，年均提高约1个百分点。

　　 从基础设施投资方面来看，“十二五”期间固定资产投资仍然会保持较高的增长水平。基础设施投入大、长期受益，项目属性也分为公益性、准公益性、经营性，对未来经济增长会产生很大影响。基础设施领域，特别是与融资平台相关的基础设施领域会有很大发展，这是不可逆转的。

　　 “十二五”时期基础设施投资需求主要来自三个方面：经济发展和城市发展带来基础设施投资增加、原有设施维护的更新改造投资、基础设施功能提升的新增投资。根据基础设施投资与GDP的关系、基础设施投资与城市化率的关系，经过大致测算，在“十二五”期间，我国基础设施总投资将达到49万亿元左右，年均9.8万亿元左右。而过去15年与地方融资平台相关的基础设施投资占全社会投资比重为17%-18%，占全部基础设施投资的比重为70.9%。我们按照占全部基础设施投资70%测算，未来五年我国地方政府融资平台相关的基础设施投资将达到35万亿元左右，年均7万亿元左右。

　　 地方政府融资平台的作用

　　 从中长期来看，地方经济持续增长、财力不断增强，债务风险可控。

　　 首先，要准确认识融资平台债务与地方政府债务的关系。政府债务不等于平台债务，也不能认为平台债务都需要政府兜底。据审计署报告，在整个融资平台的5万亿当中，完全属于公司债务占20.5%，政府有偿还责任的占63.1%，有担保责任的占16.4%。地方政府债务只有不到一半是通过融资平台进行举借的，融资平台只占47%的直接负债，其他为地方政府部门和机构、经费补助事业单位等主体的债务。根据审计署的报告，到2010年底，政府债务总额10.72万亿，融资平台债务5万亿，而地方政府应承担偿债责任的融资平台债务（不含担保债务）为3.1万亿。

　　 其次，不宜过分夸大融资平台公司债务风险。从各方面的情况来看，我们认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。实际上，我国地方政府债务率低于警戒线。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上或有债务，总债务率为70.45%，低于100%的警戒线。地方政府的或有债务和可能承担救助责任的其他相关债务，2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。除一般预算收入外，地方政府还有土地出让、行政事业性收费、企业股权资产等收入来源。“十五”时期地方政府预算外收入19737亿元，相当于地方财政收入的37.1％，“十一五”时期前四年为22862亿元，相当于同期地方财政收入的22.2％。

　　 同时我们也要注意到，地方政府性债务集中发生在金融危机时期。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%，增速下降43.06个百分点，这说明地方政府性债务增速受宏观调控的影响很大。从中长期来看，地方经济持续增长、财力不断增强，债务风险可控。1998年以来，除了2009年应对金融危机以外，政府性债务增长率呈下降趋势。

　　 最后，要正确认识融资平台的积极作用。一些地方的平台的确存在问题，但不应因此否定其积极作用。融资平台可以有效抑制地方政府的其他变相负债融资；有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作；有助于夯实地方经济的中长期发展基础，增强经济社会发展后劲，促进民生改善。

　　 通过对我国政府债务与欧美发达国家政府债务进行比较，我们可以发现这两者之间存在很大不同。一是性质不同，欧美政府债务是消费性债务；而我国政府依托平台形成的债务是建设性、资本性债务。二是作用不同，欧美政府债务是“寅吃卯粮”，而我国地方政府债务则是为弥补经济社会发展短板，增加长期资本，增强发展后劲而形成的债务。三是发展阶段不同，欧美是发达国家，处于低增长阶段，高消费、低储蓄，财政收入增长缓慢，债务越滚越大；而我国是发展中国家，处于高速增长阶段，财政收入增长快，债务率动态下降。四是风险情况不同，2010年，美国国债负担率为91.6%，日本为220.3%，德国、英国分别为80%和77.2%，高于欧盟60%的控制水平；而我国总体公共部门债务负担率50%左右，低于60%预警线，且95%来源于内债，处于总量风险可控的安全区。总之，虽然两者都是政府债务，但是由于国体不同，社会发展阶段不同，以及政府拥有的资源不同，中国政府债务与欧美发达国家债务有非常大的不同。我们的债务总体可控，不像欧洲目前面临着愈演愈烈的债务问题，有可能引起第二次经济探底。美国作为世界上最发达的国家也面临主权信用降级的影响。因此，我们当前做好债务预警体系，防止我国主权信用被降级有极其重要的意义。

　　 融资平台规范发展与投融资体制改革

　　 一些准公益项目应适时对外开放，吸引民间资金和国际资本进行运作。

　　 为促进融资平台规范发展，应从以下几个方面着手：一是明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。经营项目应该由市场做，准公益项目由政府和市场共同做，纯公益项目由政府财政资金来做。我国的融资平台的作用就是为政府基础设施，特别是准公益项目（现在包括保障性住房）提供资金保障。

　　 二是完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构，包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制，以及投融资体制改革的机制。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

　　 三是增强造血功能。给平台注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

　　 四是完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对地方政府债务率控制，强调阳光负债。

　　 同时，完善地方政府融资体系。通过对融资平台的规范，建立起债务预警和控制机制，对于融资平台的发展，以及对防止政绩工程都具有非常大的好处。首先要明确政府责任，地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

　　 其次，健全地方政府财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。并且，完善信贷融资渠道，建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

　　 再次，地方政府融资模式应有所创新。市政债的推出，将令政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。另外，可以对存量融资平台发行信贷证券资产。同时，一些准公益项目应适时对外开放，吸引民间资金和国际资本进行运作，包括水务系统、燃气系统等。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

　　 最后，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时，强化债务监管，建立全国统一的债务管理体系。可以根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系，通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

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