失控的棚改

　　

　　棚户区是什么？

　　低矮、破败、年久失修的老房子？垃圾遍地、污水横流的街道？如果你住在这样的地方，政府愿意在原地或异地给你一套同样面积的新房子，你一定举双手同意拆迁。

　　但老李不是。他在哈尔滨友联小区一栋18层高楼里住了十几年，这里紧临斯大林公园和万达广场，离松花江只有100多米，风景优美，配套齐全，是哈尔滨数得着的好地段。但2011年3月的一纸通知将这里也变成了即将被拆的棚户区。

　　为什么友联小区会变成棚户区？在哈尔滨这场轰轰烈烈的棚改运动中，为何一个原本为穷人谋福利的政策却变成居民和政府对抗的祸端？在从东北逐渐扩展至全国的这场棚户区改造中，棚户区又如何演变成一个无所不包的“筐”？

　　按照住房和城乡建设部的标准定义，棚户区是指“国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出”的居住区域。棚户区改造本是政府为改造城镇危旧住房和改善困难家庭住房条件的一项保障性安居工程。

　　投入不可能小，资金从哪里来？按照最初的政策设计，是中央、地方、市场各担一部分。换句话说，政府投入不足的部分要通过市场来筹措。2005年10月建设部下发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，明确按照“政府组织，市场运作”的原则，多渠道筹措改造资金，推进棚户区改造工作。即：对有商业开发价值的棚户区，可通过房地产综合开发方式重建，并采取招标方式选择房地产开发企业。对改造难度大、不具备商业开发价值的棚户区，可比照经济适用住房建设的有关规定给予土地划拨等优惠政策。

　　由此，东北三省大力启动棚户区改造，并于2009年后向全国推广。现在辽宁棚改基本完成，吉林也在收尾。2009年底，建设部、国家发改委、财政部、国土资源部、央行等五部委联合下发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（下称295号文）。这是首个关于棚户区改造的全国性规范。文件提出用五年时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取三年完成。

　　棚改症结在于缺钱，而一旦发展成运动，资金量就远超政府财力所及，强拆、地方债务重压，各种问题接踵而来。

　　295号文对棚改中涉及的土地问题进一步明确：回迁房中涉及的经济适用房和廉租房用地可以划拨；配套的商业、服务业等经营性设施用地，则必须招标挂；严禁将已供应的经济适用房、廉租房用地改变用途用于商品房开发。

　　但相关政策并未对棚户区改造中的商业开发比例、规模做出具体限制，因而成为棚户区改造最为有利可图之处。对地方而言，这意味着可以花小钱，办大事，加快城市改造步伐；对开发商而言，以保障房标准拆迁，改造成商品房或商业设施，意味着巨大的可能收益。更何况，由此而来的，还有更快的土地拆迁审批通道，和更辉煌的保障房政绩。

　　这一切，在今年1000万套保障房建设任务的重压下，被进一步放大了。棚改成了备受地方政府和开发商喜爱的“理想筐”：地方政府纷纷将各种保障房配建在棚改项目中，通过其商品房开发部分背负保障房建设成本。而在上报保障房套数时，又可模糊行事，将商品房部分也计入保障房任务。

　　这也成为一些地方政府用以收储土地的快捷通道，很多城市惯用的手法是，用偏远的保障房或安置房，来“赎买”或置换中心城区的棚户区土地。于是，在林区、农垦区等真正的棚户区被改造的同时，更多的城区优质土地也被纳入了棚改的“大筐”，更多的拆迁与反拆迁的巷战在城市中上演，哈尔滨、大庆、伊春……只是其中几例。

　　棚改在全国各地日益紧迫的保障房建设中举足轻重。据年初规划，今年1000万套保障房计划中，约有400万套是包括城市棚户区以及国有工矿、林区、煤矿和垦区在内的棚户区改造。实际操作中，棚改甚至成了保障房建设的主体。

　　但“政府组织、市场运作”的前提在于土地不断增值，地方上可以从增值的土地收益中补齐棚改需要的资金。一旦土地市场遇冷，地方财政就未必能在“抽肥补瘦”之间顺畅地腾挪。在完成保障房建设任务的压力之下，一些城市过于激进的改造计划，已给承担棚改任务的政府融资平台累积了巨额债务，现在它们面对的，就是一个正急转直下的楼市。

　　——编者