云南开远：破解城乡发展难题

　　

　　面对“脏、乱、差”的城市发展问题和愈加拉开的城乡差距，近年来云南开远市通过创新“大包保制”、“三大主体论”和“整市推进论”体制，扎实推进城乡统筹、开展社区治理，摘掉了“灰城”、“臭城”的帽子，让交通、教育、文化、医疗发展成果也惠及乡村群众，走出一条县域社会治理之路。

　　体制创新 从宏观管理到微观治理

　　位于云南省东南部的开远市是一座以矿产资源开采和化工为主的资源型城市，工业化带来的环境问题一度使其成为远近闻名的“灰城”“臭城”。然而与城市快速发展形成鲜明对比的是，大山深处的农村却渐行渐远。据统计，开远市“十·五”期间的固定资产投资中农业投资仅占1.2%，城乡收入差距最多达到6倍。

　　开远市委书记李存贵认为，在县域社会治理的实践中，坚持科学发展，统筹物质文明、精神文明、政治文明、生态文明等“四个文明”共同发展成为开远市决策层的战略思想，而具体政策措施的成效将考验开远市决策层的执政能力。

　　为此，开远市制定出台了相关的14个配套文件和政策，撬动人才、资金、技术等要素加快向农村流动，采取强势推进的措施做“无米之炊”。开远市将党员干部“挂钩联系制”升级为涵盖全市社区、村庄、企业的“大包保制”，“包”即包干，“保”即保证，全市所有有固定收入的在岗干部、职工与村委会、社区、企业等单位和农村特困家庭、城市低保户为结成“帮扶对子”。他们在帮扶时，既要“包干”，又要“保证”。在2010年的特大干旱波及开远时，“大包保制”成为困难群众饮水、吃粮的重要保证。据统计，挂钩“包保”的部门和人员共送水20多万立方米，确保了困难家庭的用水。

　　面对巨大的城乡差距，开远市决策层认为不能单纯寄希望于市场的力量来弥合，必须发挥政府的主导作用，提出“三大主体论”和“整市推进论”。“三大主体论”使城乡统筹发展的主体、事项内容和相互关系得以明确和具体，为城乡一体化的分工合作、相互协调促进创造了积极条件“整市推进论”成为开远城乡统筹的法宝：即不搞一村一点，也不搞一乡一片，而是整市推动，整体突破，横向到边、纵向到底。

　　除此之外，开远还实行“大督查”机制为各项政策措施“撑腰”。2010年3月开始，开远市纪委、监察局率先实现对市委督查室和政府办督办科连人带编的收归管理，邀请市人大代表、政协委员、特邀监察员、新闻媒体人员参加督查，将多股力量汇成“大督查”工作方式。

　　云南省社会科学院院长纳麒认为，开远的探索推动了行政体制在实践中由垂直结构进一步向扁平结构转化，兼顾县域社会治理的“微观”和“宏观”，实现了社会管理从面到点的无缝对接。

　　整市推进 共建城乡一体化

　　在实践中，开远市决策层首先确定城乡一体化的有效切入点是解决与农民切身利益和日常生活密切相关的“行路难”、“就医难”、“就学难”等“十四难”。2006年以来，市财政为新农村建设、特别是水电路等农村薄弱环节建设投入近10亿元，提前8年解决全市农村人畜饮水安全问题；为农村安装路灯7000多盏，实现村庄夜晚全面亮化，且路灯电费纳入市级财政预算；每个自然村有了公共厕所。

　　开远市还投入大量财力用于农村社会事业项目建设，促进城市公共服务向农村覆盖。目前，开远市城乡医疗实行“同比例报销”，且报销额度向农村倾斜，市民最高每人可报10万元，而农民每人最高可报15万元；全面普及农村学前教育，安排专项资金资助农村家庭贫困的幼儿、小学生、中学生和大中专学习，并建立从幼儿到博士生就读奖励机制；投入资金在农村建篮球场、足球场、文化活动室等，每年每个村委会由市财政补助文艺活动经费5000元，如今有近800支农村文艺队活跃在开远城乡；对农村70岁以上无固定收入的老年人实施生活补助；实施农民工基本医疗保险制度，制定和出台了失地农民养老保险办法。

　　为破解城乡“二元”体制，开远市在户籍上进行了一系列探索，2006年至今，通过深化户籍制度改革促进公民迁徙自由，实现了一元化户籍管理，常住人口从2005年的25.9万人增加到目前的近27万。

　　在此过程中，开远市政府注重调动和发挥农民群众的积极性，共同参与城乡一体化建设，逐步探索建立提高农民群众自主发展能力的有效机制，为农村经济社会进步注入长久动力。例如，在修建农村道路方面，政府通过投入10万吨水泥补助，带动了农村250多万人次的投工投劳，先后完成了全市所有自然村的道路硬化工程。

　　社区治理 市民幸福感与日俱增

　　上个世纪80年代末期90年代初期，开远社会治安一度较差，偷抢事件时有发生，许多路过的人都缺乏安全感。从2007年开始，开远实施了社区治安规范化治理，每个社区、居委会做到有机构、有人做事、有档案台账、有工作经费和规章制度。如今，开远仅摩托车、自行车义务巡逻队已超过10支，各村寨关于群防群治方面的档案台账清清楚楚。

　　为做好影响较大的吸毒人员管理工作，2005年，开远市提供土地、投入资金建设了一个特殊的雨露社区，浅绿色社区楼房、巍峨的厂房映入眼帘，鲜花、绿草交错掩映。数百名戒毒“学员”在这里找到了生活的自信，他们称它为温暖的“家”。在社区内结婚不久的“学员”张云强(化名)和妻子赵婷(化名)说：“在社区里戒毒有尊严、有效果、有盼头。我们进来后不久就结了婚！”

　　不仅生活重生，学员们用双手创造价值，体会充实与自信。在社区太阳能真空管厂，男“学员”们熟练地完成着十几道工序；在制衣车间，女“学员”踩动缝纫机制作出款式新潮的衬衫和童装“生活还有希望！”一名“学员”说。

　　“雨露社区”使吸毒人员不再成为社会的“毒瘤”，城市建设使市民幸福感与日俱增。开远市综治办和统计局联合开展的一份调查显示，开远市公众对社会治安总体评价表示认可度达98%，连续四年保持群体事件“零”发生记录。

　　至此，开远市基础设施建设、产业建设、环境建设、社会建设、文化建设和制度建设“六个一体化”成效正集中呈现。李存贵认为，农民与城镇居民对等的各种权利和待遇，必须制度化和固定化，才能保持长久和稳定，开远正进行更大力度的探索。