中国入世的好处与“最惠国待遇”问题

清华大学公共管理学院教授 崔之元

　　1.中国入世的好处与“最惠国待遇”问题

　　1999年我曾在《经济学消息报》头版发表一篇文章，讨论世贸组织总干事长鲁格罗在1997年4月访问中国时提到的中国加入世贸组织的三点好处：（1）中国将从世界贸易组织的130个成员国已经达成的关税减让等协议中获益，因为世贸组织成员国之间实行无歧视的最惠国待遇；（2）中国将可利用世贸组织的多边争端解决机制；（3）只有作为世贸组织的成员，中国才能参与21世纪国际经济规则的制定。

　　我当时论证，加入WTO还是解决不了每年美国是否给予最惠国待遇的问题。因为根据美国的法律体系，美国国内法是高于国际法的。那个美国国内法是美国1974年《贸易改革法案》的“杰克逊-瓦尼克（Jackson-Vanik）修正案”，实际上这个法案相当复杂，是针对当时苏联限制犹太人移民制定的法案，其内容是禁止给苏联、东欧等限制移民出境的国家以贸易方面的优惠，除非苏联每年至少准许6万名犹太人移居国外。但时过境迁，这个法案竟依然适用，成为一年一度美国国会审查中国最惠国待遇资格的法律依据。当时我的论证比较学究：关于第一条，在“以国内法为准”的美国，中国加入WTO后仍不能获得永久最惠国待遇，除非美国国会修改“1974年贸易改革法案”中的“杰克逊-瓦尼克修正案”。而这在当时“考克斯报告”沸沸扬扬的气氛下很难做到。关于第二条，关于利用世贸组织的多边争端解决机制，我当时也认为是不确定的。因为当世贸组织协议与美国国内法发生冲突时，美国会“以国内法为准”。当世贸组织的多边裁决与任意性极大的“超级301”条款发生冲突时，美国必以后者为准。关于第三条，参与21世纪国际经济规则的制定。我认为，这需要中国培养大批深刻理解国际经济、政治、法律和文化的人才。而在当时我们距此还有很大差距。我们的报刊上当时充满“与国际惯例接轨”的口号，但很少见到对该“轨”的来龙去脉和内在矛盾的讨论。

　　现在我为什么反思那篇文章太学究了呢？因为当时我不知道“最惠国待遇”问题的解决办法和过程：1999年中美入世谈判曾一度中止，后来中国要求美国承诺给与最惠国待遇，否则不会恢复和美国的官方接触。2002年1月1日，美国对华永久性正常贸易关系法案正式生效，免除了美国国会每年一度的对中国贸易地位的审议，保证中国商品进入美国市场时能够享受与其他国家相同的低关税待遇。

　　这样，美国国会用“PNTR”（PermanentNormal Trade Relations，“永久正常贸易关系”）取代了“最惠国”，以改名和免除年审的方式给与中国贸易优惠待遇。我当时那篇文章在逻辑上并没有错，但由于不了解实际情况，看不到当时中美之间重大事件的影响。这是我的一个反思。

　　2.中国的改革开放有其力量

　　但最近我又有一个理论反思，这也是基于实践的反思。此前一年我在重庆挂职，也参加过一些招商引资的活动。薄熙来从商务部长的岗位到重庆任书记以后，一个重要工作就是把重庆打造成内陆的开放高地，他有几个非常大的动作；执行者黄奇帆市长以前是浦东开发的主力，浦东开发区管委会的常务副主任，非常能干。去年在中国地方企业“走出去”当中，重庆占了全中国的一半。重庆有几个大手笔，其中之一是在巴西和阿根廷买土地、种大豆，而这个问题我们的央企都没解决。重庆企业在苏丹、乌干达也有项目。金融危机之后，他们也抓住机会买了一些西方企业，西方经过很多年积淀的企业实际是比较精密的。

　　现在重庆最大的对外开放有两点特别有意思：一是把惠普和其他几家世界上最大的笔记本电脑生产商全都引入重庆，形成“2+6+200”的产业集群（“2”是惠普、宏碁两个全世界排名第一、第二的电脑品牌商，未来几年将在重庆下单1亿台电脑；“6”就是富士康、广达、英业达、和硕、仁宝、纬创等6家台资代工商；“200”就是200多家与电脑生产有关的零部件厂商）。与沿海的“两头在外”不一样，黄奇帆市长将这种模式称为“一头在外”，垂直整合。为了推进电脑出口，重庆在中央支持下，启动了重庆到欧洲的新亚欧大陆桥即“渝新欧大陆桥”，可以通过哈萨克斯坦通到德国。但它不是“两头在外”，而是“一头在外”，因为它全部的配套体系（包括“6+200”）都在重庆，对内的所谓前后项关联度要比沿海的“两头在外”大得多。另外，吸引惠普将其全球的最大生产基地搬到重庆是很难的，而重庆做到这一点的办法实际上一个理念，即十七届五中全会精神的民生发展导向。重庆跟惠普的人说，现在我们整个国家的发展战略改变了，是民生导向，是内需驱动，而且保证用重庆商社包销第一批惠普产品。二是重庆建了全国目前唯一的“离岸云计算中心”，集中在10平方公里地域之内。批这一中心很困难，涉及公安部等多个部门，而这个离岸中心也将升级。

　　在重庆稍微实践的一年让我改变了原来的一些想法，意识到中国改革开放的力量是非常大的。

　　3.中国应为改造现有WTO规则而努力

　　我此前对重庆经验的分析总结，特别依赖和借鉴的是詹姆斯·米德的理论。米德和欧林一起依托国际贸易理论方面的建树获得了诺贝尔经济学奖。重庆本身的发展可以用米德的自由社会主义理论来分析。但当我全面研究米德全集时，我发现关贸总协定的起草人主要是米德。当时是美国和英国的谈判，但主要的方案是米德起草的。基于对米德的兴趣，我关注他写的这个相当详细的方案。这一方案非常有意思，和当时英国战后的国际收支平衡也有关系，它肯定不是简单的一个损害发展中国家的东西。

　　这个GATT（关贸总协定）也不简单是一套有关比较优势的理论，而是

　　比它更复杂，是一个更全面的规则体系。自由贸易也不能简单等同于比较优势，而是有一系列规则。我曾向孙振宇大使请教原产地规则的问题，这涉及到关税减让时什么计入征税范围的更深层问题。原产地规则的争议，也不能简单地用比较优势就能解决。WTO涉及到一系列的组织和规则，我们参与规则制定其实还有很大的余地。

　　有三个例子可以说明中国参与规则制定大有可为。

　　一是如何界定补贴的问题。中国为什么对15年的反倾销都可以让步，但化肥国营贸易的专营权问题上不让步？这涉及到什么是补贴的争论（比如美国波音和空客之间的争论），是狭义地理解补贴，还是对补贴做特别广的理解（哪怕这一产业政策并不是单单针对某一具体的寻租行为制定的，也将之视为补贴）？如果把它界定得太广，全都叫补贴，就妨碍了各国必要的自主产业政策。

　　二是“贸易相关知识产权”的问题。哥伦比亚大学的著名教授巴格瓦蒂认为，WTO里不应该讨论知识产权。这里并不讨论巴格瓦蒂的对错，而是说，WTO涉及到一系列的规则，“贸易相关知识产权”是怎么回事，与到底什么叫补贴、什么叫“特别保护”一样，都还需要讨论。

　　三是有刚才提到的“原产地规则”，这些都涉及到关于市场经济不同的组织原则和不同国家的发展战略。

　　我认为中国加入WTO是非常正确的，这是我们在开放中自己给自己加压力。但如果把WTO理解为一种规则体系及创建，而不仅仅是利用比较优势的话，实际上我们就能更多参与国际规则制定和改造。刚才说到米德是关贸总协定的主要起草人，另外一个对我有影响的学者是罗伯特·昂格尔，他是哈佛大学法学院的教授，巴西人，前两年回巴西当了两年巴西战略事务部长，后来又回到哈佛大学法学院，现在巴西的女总统又要请他回去担任比部长更重要的职务。两年前他出了一本书，叫做《重新想象自由贸易》，核心观点就是不要用所谓自由贸易和保护主义的二分法来想问题，这样讨论就深入不下去了。

　　他提出，我们希望有主动开放的环境，但你的最大值和目标是自由贸易？还是每一个国家人民福祉的提高、整体的发展？他说，“目的不是自由贸易的最大化，而在于尽量使不同的发展战略、制度体系和社会生活方式实现共存，并在此基础上扩大贸易自由。”“为此，我们必须把大部分精力用于调和开放与多样化（包括方向和组织的多样化）之间的矛盾”，“要使这些具体规则的发展既能表现出最深切的共识，又不能对国内试验——包括探索新型经济、政治及社会多元化的实验——造成压制。”昂格尔提出的这个建议与关贸总协定时期的安排更为相似，而关贸总协定体现了米德的思想。

　　总之，10年前我写“入世不是当务之急”，并不是反对入世，只是不太确定入世后的收益。现在我有些新的认识，与阅读米德和昂格尔有关系，也与最近的实践所见有关系。WTO的规则应该鼓励而不是限制不同的市场经济组织原则和不同的国家发展战略，中国在这个方向上应该为改造现有的WTO规则而努力。

　　（本文根据作者在一次研讨会上的发言编辑整理，未经作者审定。）