出路何在

　　——清华大学政治经济学研究中心主任 蔡继明教授问答小产权房

　　“要采取一揽子计划，通盘考虑之后在一个时点上一次性公布，明确表示在这个时点之前是历史遗留问题，在这个时点之后一定会按照现实问题来处理，该拆的就拆，该炸的就炸，毫不含糊。”

　　◎文/本刊记者 江舟

　　《中国经贸聚焦》：目前正在修订中的土地管理法对小产权房问题有没有提出一个可行的解决方案？

　　蔡继明：土地管理法修改草案没有解决这些问题。很多学者以及社会各界人士（甚至包括民主党派）建议农地农有、宅基地私有，且不说这次土地管理法修改不可能在这些方面有真正的突破，就是农村集体土地所有制本身的完善也差强人意。

　　中共十七届三中全会（2008年）明确提出，要建设城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。因为政府征收就意味着要把土地“变性”（改变所有权性质），作为“转用”（转变土地用途）的条件。土地用途的改变本来应该去用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。

　　按照中共十七届三中全会的精神，国家征收土地的范围应该缩小，在城市周边乃至城中村就有可能保留集体土地所有制，而不是清一色地全部变成国有。今后城市的空间扩展要占用农村土地，是否一定要通过政府征收为国有土地呢？我国的宪法规定，征收农民集体的土地要出于公共利益的需要。这只是说要想征收农民集体土地就必须处于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，宪法有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。这就是我对中共十七届三中全会以及宪法精神的理解，土地管理法应该按照这种精神做相应的修改。

　　但是，现已公布的土地管理法修改草案，还没有达到中共十七届三中全会的要求。它还是强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。这显然不符合宪法公益性征地原则和及中共十七届三中全会鼓励集体土地进入市场从而与国有土地同地、同权、同价的精神。正因为如此，我认为土地管理法修改草案还不能从根本上保证农民集体土地所有权的权益，当然它对小产权房也没有提出任何实质性的解决方案。

　　《中国经贸聚焦》：您觉得小产权房的问题应该如何处理？

　　蔡继明：这就涉及到小产权房存在的合理性、弊端、产生的原因以及该如何整治。小产权房存在的合理性就在于它以比较低的价格让城市中低收入阶层实现了居者有其屋的梦想，它实际上缓解了城市房地产价格居高不下的压力。有人说这是扰乱了房地产市场，我认为这是强词夺理：平抑房地产价格怎么是扰乱市场呢？它影响的不过是现行地产商的利益和政府土地财政，但是对于城市居民来说无疑是有利的。而对于农村居民来说，增加了他们的财产收入，也是有利的。如果小产权房是集体共同开发的，则壮大了集体经济，同样符合社会主义方向和党的富农惠农政策。

　　小产权房便宜就便宜在土地没有变性，政府没有征收土地出让金，减少了政府很多部门通过土地这个环节收取的各项费用，因为在城市所谓大产权房的房价里面，土地出让金大概占到30%-40%，加上政府各个部门征收的各种费用，大概至少要占到50%以上。小产权房之所以便宜，就是本来要被政府拿走的那部分收益，留给了城乡居民。这在某种程度上使城乡居民特别是农民分享到了城市化工业化所带来的好处，不仅提高了农村居民的财产收入，也改善了城市低收入阶层的住房条件，同时又为城市周边地区进城务工的农民以及外来务工人员提供了廉租房和廉价的住宅，从而有利于推进城市化进程。这就是小产权房存在的合理性。

　　小产权房的弊端在于缺乏规划，有的房子盖了8层、10层甚至20层，楼与楼之间骑着自行车过不去，打着伞过不去，也就是所谓的“握手楼”、“拥抱楼”、“亲吻楼”，有的方圆几百亩住着十几万人，其安全隐患是非常大的，其防震、消防、卫生、通风、透光等条件很差。这些都是由于小产权房没有纳入政府的规划和建设管理。而由于小产权房屡禁不止，刺激了城市居民包括一些高收入阶层到农村去购置高档豪宅、别墅，或者买地、圈地建房，他们并不是出于基本的住房需要，由此形成的小产权房交易和中低收入阶层在城市买不起房不可同日而语。当然在这过程中，农民急功近利也占用了一些耕地兴建小产权房，从而违反了保护耕地的法律法规。

　　正是由于这些负面的影响，所以中央政府才三令五申制止小产权房交易。显然，我们的人民政府是执政为民、以人为本的，上述小产权房的好处是显而易见的，本不应该被禁止。中央政府对小产权房的限制，恐怕主要是出于对其负面影响的考虑，特别是对担心对耕地的占有从而危及粮食安全。但我们不能因噎废食，只要我们严格地执行耕地保护制度，只允许农民在集体建设用地上建设小产权房，并要按照统一的城乡规划，而不是采取一刀切、用所有制歧视来划线，政府完全有能力在保证小产权房的同时消除其负面影响。

　　要解决小产权房问题，首先要明确责任。从国务院明确小产权交易不受保护以来，估计也有五六年七八年的时间了，为什么小产权房屡禁不止遍地开花，以致目前蔓延到全国的面积高达60亿-70亿平方米，其中很多就是在政府的眼皮子底下一天天、一层层盖起来的呢？这里我们就要问政府是不是负有不作为的责任？假使政府今天要拆除炸毁小产权房的话，势必给包括农民、开发商、购买小产权房的业主在内的各方都造成损失，政府是否也应该承担一定的责任？

　　第二，在处理小产权房的问题上要考虑到成本和收益。小产权房的地面已经硬化、基础设施已经建成，要把它们炸毁，不仅本身需要大量投入，要把它们恢复成耕地（如果占用的是耕地）还需要相当长的时间，这些都要进入成本计算。还要考虑由此引起的社会反响，各种矛盾、各种纠纷是否有利于和谐社会建设？在处理小产权房问题时，一定要考虑到这些政治的、经济的和社会的因素。

　　我建议采取一揽子计划，经过通盘考虑之后在一个时点上一次性公布，明确表示在这个时点之前是历史遗留问题，在这个时点之后一定会按照现实问题来处理。对于现实问题该拆的就拆，该炸的就炸，毫不含糊。对于历史遗留问题要采取协商、妥协的方法来解决，有了错误就纠正就认错，并为所犯的错误付出一定的代价，或者给予一定补偿，但要保证今后雷厉风行、令行禁止、有法必依。政府不可能永远不犯错误，关键是犯了错误要有纠错的机制，有承认错误的勇气和改正错误的决心。如果做到了这一点老百姓是会相信政府的，政府的公信力就会越来越强。

　　处理历史问题的原则也和现实有关，不一定是权宜之计。不排除历史问题和现实的问题按照同样的原则处理。比如说，建在集体建设用地特别是宅基地上的小产权房，只要符合规划的要求，历史的问题和现实的问题应该都是一样合法的。我所谓的历史问题主要是指已经占用了耕地很难再恢复的，由于政府放任不管已经造成既定事实的，并不是说把小产权房一刀切，以后就不能再建了。小产权也是产权，关键要认定它是合法的以及在哪种情况下是合法的，哪种情况下是非法的，处理这个问题前后一定要一致。