国土部审议土地管理深圳模式

　　纪睿坤

　　记者自国土部获悉，日前，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史于主持召开第33次部长办公会，会议上特别研究讨论了《深圳市土地管理制度改革总体方案》等问题（以下简称方案）。

　　参会代表、调研过深圳土地储备的国土资源部政策法规司司长王守智介绍，在城市化快速发展以及土地整治方面，深圳的土地整备工作可发挥积极示范作用，对国内其他高度城市化地区土地用途管制创新提供改革经验。

　　浙江大学土地管理系教授杨遴杰介绍，方案通过对现行的土地管理制度进行改革，大规模的统筹协调城市范围用地，提高了土地利用效率，但对于一些城市发展程度不高的中小城市并没有推广价值。

　　深圳土地改革样本

　　深圳市规划国土委一位人士在电话中向记者介绍，早自2010年3月份，深圳就启动“方案”的起草工作，并于7月份报省政府批准，再经完善后上呈国土部。

　　上述“方案”制定的直接原因就是“十二五”期间，深圳城市发展与用地矛盾之间的问题。

　　根据深圳经济发展的“十二五”规划，截止到2015年，深圳的经济总量将比肩新加坡，达到1.5万亿，较2010年底翻一番。

　　深圳在高速发展的30年已经用光了70%的可建设用地，深圳市规划和国土资源委员会主任王芃曾公开表示，未来十年，深圳建设用地指标只有967平方公里，每年新增建设用地规模仅为58平方公里。

　　截至目前，深圳市成片、位置较好的土地已经消耗殆尽，深圳几乎面临无地可用的局面，土地供需矛盾十分严峻。成为我国第一个真正面临空间资源硬约束的特大城市。

　　与此同时，深圳仍然存在许多不合理使用土地资源的情况，上述深圳市国土局人士介绍，闲置用地、低效用地，违规囤地用地现象屡见不鲜。

　　“也就是说，深圳并不缺乏土地空间，关键看是采用什么模式。”上述人士如是说。

　　深圳市规划国土委网站数据显示，深圳是全国土地效益最高的城市，土地单位GDP为4.21亿元，但和新加坡相比，2005年就已经实现14.2亿元/平方公里，深圳集约利用土地的差距依然很大。

　　“方案”给出的解决模式，是对城市土地进行整备，包括通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购以及填海造地等方式对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，实现对城市用地的二次开发利用。

　　与此同时，为了解决土地整备的资金难题，深圳市政府专门成立土地整备专项资金，财政每年按上年度国土基金收入的60%拨款。并创新土地资本运作机制，存量土地资源、资产、资本三位一体的思路，构建统一的土地投融资机制。

　　记者了解，2011年深圳市土地储备整理的资金需求为333亿元，其中储备用地抵押融资294亿元，占比88.3%。

　　为了尽快的推进市区土地整备机制建设，7月6日，深圳市政府与该市的罗湖区等五个区政府以及光明新区、坪山新区管委会签订了土地整备任务书，规定从任务书签订的时间节点至年底，深圳市将完成土地储备项目38个，释放建设用地面积23平方公里。

　　此外，深圳“十二五”发展规划中也提出，到2015年，深圳市将力争通过土地整备释放150平方公里建设用地。

　　上述深圳市规划国土委人士表示，方案对于解决高度城市化的土地供需矛盾问题意义重大，一旦方案获批，将对其他地区产生借鉴经验，土地管理制度也将再度上演“深圳”模式。

　　推广“存疑”

　　在谈到深圳“模式”的亮点时，深圳市房地产研究中心副主任、深圳市土地利用总体规划修编办公室技术组组长罗平介绍，土地改革制度在重庆、成都、深圳等省市均有开展，但大多采用农用地整理为建设用地纳入储备再供应的形式。

　　而深圳不同于其他城市，土地整备的对象是对现有的建设用地进行整理后纳入储备，也就是向存量土地要地，即二次土地开发利用。

　　罗平表示，深圳模式在对城市内的存量土地进行整理，可以确保在一定城市规模内，促进土地集约化利用，控制城市发展“摊大饼”的老路。

　　深圳市长许勤也在其政府工作报告中明确提出，力争到2015年实现万元GDP建设用地累计下降25%，用总面积4％的土地增量推动60％的GDP增长。

　　此外，中国土地勘测院副总工程师邹晓云介绍，保障房用地供应仍然是限制保障房建设的主要瓶颈，对于土地稀有的深圳，保障房用地供应形势也更为严峻。

　　深圳在整备城市存量土地后划拨一部分用于保障房用地建设，可在很大程度上解决保障房供地问题。

　　深圳市国土委表示，未来深圳将开发再造400万平方米的建筑空间，其中100万平方米用于保障房建设。

　　据国土部一位参会的司局级人士介绍，上述部长办公会议上，大部分的参会专家对“深圳土地改革模式”表示肯定，不过其中也不乏质疑之声。

　　杨遴杰介绍，深圳之所以以国有土地为整备重点，实际上源于深圳名义上已经没有集体土地了。早在2005年，深圳就已经把所有的集体土地转为国有土地。

　　中原地产市场总监张大伟介绍，深圳市通过收购、无偿收回企业用地、尚未开发用地，或者在旧城改造中收储等，将土地重新整合后上市，这其中肯定会有一个溢价，深圳市政府积极入市的竞拍土地，从根本上是为了谋求土地财政，分享土地的增值收益。

　　除此之外，方案中创新土地资本运作机制，或存在金融风险，并推高房价可能性。

　　不过，深圳市也在多个场合明确表态此番改革绝不是土地财政。

　　杨遴杰介绍，对于高度发展、对土地财政依赖性不大的深圳来说，深圳的土地改革模式或许并不是为了追求土地财政，但是对于其他的中小城市而言，上述模式或为地方政府谋求土地财政开了口子，与土地改革的初衷相悖。