第一财经日报：广州土地财政危机恐明年显现

　　广州地方财政的十字路口(下)：土地财政危机恐明年显现

　　张梁

　　依靠银行借贷，投入大规模的城市基础设施建设，提升土地的市场价值；并用拍卖土地获取的巨额收入，再次大量投入到大规模的建设和土地开发当中去，从而进一步推高地价，获取更高的土地增值收益，偿还城市建设的债务、进行更多的土地开发。一段时间以来，这种“经营城市”的手法，成为很多地方政府解决城市发展需要巨大投入和地方财政缺乏资金这一对矛盾的“妙招”。

　　当房地产价格不断上涨，地价不断提升，银根宽松货币充裕时，这一过程处于一个正向反馈的循环当中，然而，当房地产市场萎缩的时候，之前不断被哄抢的最稀缺资源——土地，居然没人愿意要了。于是一夜之间，一切都倒过来了：土地卖不出去没有新的收入，巨额的城市建设投入也没有资金来源，银行不但不再贷款，反而逼着尽快还钱，债务开始成为压力。

　　“土地财政危机”：也许在明年

　　广州市财政对于2011年的土地出让金，提出了一个高要求：全市646.5亿元，比上年增收190.8亿元。但受到宏观调控影响，1~9月市本级土地出让金收入仅完成144.5亿元，仅完成市本级目标502.5亿元的28.8%。广州市财政局负责人此前也透露，预计全年国有土地出让金减收103.5亿元。

　　下半年来，广州市今年加大了推地的力度，将被视为最有发展前途的武广高铁广州南站周边的20多块土地推向市场；并且学习香港卖地的经验，实行“勾地”制度；又调高了国有土地基准地价，中心城区商业、居住、工业用地地价比一年前的基准价分别上调64.3%、110%和2.7%。

　　但现实情况比预期的还要严峻，包括南站24块地在内的32块土地因为无人报价而取消出让计划。不过，分管国土房管的广州市有关领导随后表示，国土部门认为是可以完成今年市里下达的土地出让计划任务的，对市财政不会造成影响。

　　国土部门的底气从哪里来的呢？笔者分析有以下三方面因素：

　　首先，即使按照调控后出台的政策，对于土地转让金额特别巨大的，依然允许首期支付50%，剩余部分一年内支付。也就是说广州市在去年四季度转让的土地中，有部分地块其一半的土地转让金会在今年四季度入账；亚运城就是答案之一：2009年底以255亿元天价出让的亚运城，其转让收益实际上分成三年支付，体现在历年财政报告中，2009年底收入了102亿元，2010年收入了51亿元，最后的102亿元将在12月被纳入2011年土地转让金收入。

　　其次，媒体和舆论关注的基本都是普通的商业和住宅用地的拍卖，广州市每年土地出让中还包括了大量工业用地和商业用地的挂牌转让，这些地块因为挂牌之初就附加了对买受方的大量约束性条件，被视为只有某些特定对象才符合购买条件，所以往往不受外界关注。同时，在商服用地和科教文卫等土地用途方面，协议转让方式依然存在，但舆论并没有关注到。所有这些地块全年汇总下来也金额不小。

　　最后，广州市属的广州地铁总公司和越秀城建等国有企业在过往的一些年底土地拍卖中，表现也堪称彪悍，比如2011年11月28日下午广州地铁联合体就以30.7亿元夺得荔湾大坦沙地块，而在2009年12月的大学城土地拍卖中，越秀城建以19亿多元的价格将推出的5块土地悉数收入囊中。

　　由此看来，真正的“土地财政危机”，也许会发生在明年，一方面，土地市场依然看不到趋暖迹象，而发展商普遍对明年市场比较悲观，对后续拿地持谨慎态度，而今年以来新拍出的地块，符合分期支付地价条件的也不多，能在明年产生多少收入是个问题。

　　融资平台债务与城市建设：压力渐显

　　地方融资平台的债务问题，在银根收紧之后，骤然成为媒体关注的焦点。广州的地方融资平台债务问题，更因为亚运会的举办和年初钟南山院士“广州负债办亚运”的疾呼，而变得更受人关注。

　　广州办亚运会到底花了多少钱？日前公布的最新审计报告显示，为举办广州亚运会和亚残运会投入的资金共计174.78亿元，其中中央财政支持了1.8亿元，广东省财政投入42.49亿元，广州市财政及所辖市、区投入94.96亿元，亚组委及亚残组委组织的市场开发、捐赠收入为28.85亿元。事实上来看，这次亚运会主要还是广州市依靠自身的财力在张罗，即使是亚组委的市场开发，其中最大一笔6亿元也是来自于广州市属国有企业广汽集团的赞助。

　　在广州市财政部门的账目上，整个亚运总共支出1300多亿元，除了上面的174亿元之外，还包括了涉亚场馆、涉亚设施等城市建设的费用为890多亿元，以及其他一些开支。

　　2004年7月，广州申办亚运会成功之后，从2005年到2010年的“十一五”期间，广州市在城市建设上砸下了1090亿元，比广州市2010年的一般财政收入还多200亿元。这其中，地铁轨道交通投入了547亿元，公益性污水治理和河涌整治投入了168亿元，城市道路交通建设投入了185.1亿元，环境综合整治投入了189.90亿元。

　　185.1亿元城市建设投入资金，都来自于政府基金收入中的土地出让金。但这并不包括地方融资平台的投入。

　　2008年底才挂牌的广州市城市建设投资集团，由广州市建委领导任董事长，在过往几年里干得最漂亮的一件事情是建设了珠江新城的“花城广场”和广州新电视塔“小蛮腰”，但同时也承接了广州历史上遗留下来的城市建设的包袱(包含地铁、年票制项目、绿化景观、路灯改造等)，紧随其后挂牌的广州水务投资集团，主要承担了广州市污水管网建设、雨污分流工程、西江引水工程以及河涌综合整治的四大任务，也就是号称广州“400亿治水”工程的推手。

　　而截至2010年12月31日，广州市政府负有直接偿还责任(非经营性项目)的债务是884.14亿元，不包括政府需要担保和需要负救助责任的其他类别债务在内。其中，市城投集团非经营性项目债务为747.77亿元，市水投集团非经营性项目债务为136.37亿元。

　　上述两个融资平台884亿元债务的利息支付由广州市财政给予补助；而债务的本金偿还则主要依靠划拨的价值数百亿元的广州奥体中心周边、广州新城周边土地储备，以及白云湖、海珠湖等滨水土地的土地储备开发收入。事实上，在银行对地方融资平台关上大门之后，广州城投集团去年已经发行了28亿元的债券融资。

　　而在广州市2011年的政府基金支出预算里，当年的收支完全平衡，没有剩余。土地开发、地铁、城市建设以及亚运城建设，每一项都是超过百亿元的投入，此外，被征地农民社保补助、保障房项目、三旧改造都需要大量投入。

　　按照国家规定，一个城市的政府性债务余额不能超过当年综合可用财力，广州市财政主管方面认为，广州市政府的债务总体规模控制在可承受的范围内。

　　虽然884亿元的债务预计2012年才开始还本，短期之内财政资金还没有还本压力，但展望2011年和2012年，随着房地产宏观调控的深入，未来广州市主要来自于土地出让金的政府性基金收入前景并不乐观。

　　(作者系本报记者)