健全注册会计师行业管理体系推动行业做强做大和又好又快发展——《会计改革与发展“十二五”规划纲要》解读之七

　　注册会计师行业是我国现代服务业的组成部分，注册会计师行业管理工作是我国会计管理工作的重要内容。健全注册会计师行业管理体系，服务经济发展和国家建设，是贯彻落实《会计改革与发展“十二五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》（国办发[2009]56号，以下简称“国办56号文件”）的重要举措，是我国注册会计师行业做强做大“走出去”的必然要求。《规划纲要》明确提出，要健全注册会计师行业管理体系，加快发展注册会计师行业。

　　一、健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业的重要意义

　　《规划纲要》将注册会计师行业管理体系作为会计管理体系的重要组成部分，对推动注册会计师行业做强做大和又好又快发展做出了重大的、全局性的构想与安排。必须以科学发展观为统领，以贯彻落实《规划纲要》和国办56号文件为契机，加快健全注册会计师行业管理体系，更好地服务社会主义市场经济发展，更积极地实施中央“走出去”战略，更科学地提升行业综合实力。

　　（一）健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业，是深化和完善社会主义市场经济体制的有效保障。市场经济是法制经济，信用是市场经济的基石。注册会计师通过审计鉴证等活动不断增强国民经济信息特别是会计信息的透明度和可信度，不断降低市场经济的信用成本和交易成本，不断维护社会主义市场经济的信用基石，因此成为市场经济体系中不可或缺的基础性行业。行业的健康有序发展离不开政府主管部门的行政监管、行业协会的自律管理和事务所的内部管理；市场经济越发展，行业管理的重要性就越彰显。自1980年我国恢复重建注册会计师制度以来，伴随着《注册会计师法》及系列配套规章制度的颁布实施，特别是经过20世纪90年代末的脱钩改制和21世纪前10年的快速发展，我国注册会计师行业基本制度体系、行业管理规范体系和行业发展战略体系不断建立完善，行业管理逐步走向制度化、规范化和科学化。“十一五”时期，根据市场经济发展要求和国办56号文件精神，注册会计师行业管理工作将重点放在了实施做强做大“走出去”战略，鼓励会计师事务所不断拓展服务领域，为企业投融资决策、风险管理、税务筹划、内控制度设计、人力资源规划等提供专业咨询服务，有效促进了企业经营效益、运行质量和管理水平的全面提升。总之，市场经济的持续健康发展离不开注册会计师行业的加快发展；深化和完善社会主义市场经济体制对加快健全注册会计师行业管理体系、服务行业又好又快发展提出了新的更高要求。

　　（二）健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业，是深入实施中央“走出去”战略的必然要求。会计是全球通用的商业语言。随着经济全球化和我国对外开放政策的深入推进，我国企业逐步走出国门开展跨国经营。中国企业“走出去”，实现与境外经济主体的经济往来和信息沟通，离不开会计的支持，更离不开注册会计师的支持。注册会计师既可以对会计信息进行审计、鉴别真伪，又可以对企业生成的会计信息提供必要的技术指导，还可以发挥专业优势为我国企业“走出去”提供法律、税收、管理等多领域的咨询服务。需要强调的是，注册会计师执业质量的优劣、执业环境的好坏、执业领域的宽窄，需要政府部门和行业协会的监督指导和政策扶持，需要一个高效运行、内外协调的行业管理体系的支撑。加快健全注册会计师行业管理体系，不断提升注册会计师行业发展质量，服务我国企业和会计师事务所“走出去”开展跨国经营，是深入实施中央“走出去”战略的必然要求。

　　（三）健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业，是促进行业整体实力实现质的飞跃的有力支撑。“十一五”时期，为促进我国注册会计师行业做强做大、健康发展，根据国办56号文件精神，2010年7月，财政部、工商总局印发《关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定》（财会[2010]12号），要求大型会计师事务所尽快由有限责任公司组织形式转制为特殊普通合伙组织形式，鼓励中型会计师事务所转制。截至目前，8家本土大所已基本完成特殊普通合伙转制；中型会计师事务所尤其是证券资格事务所转制工作也在积极稳妥地准备之中。会计师事务所转制能否成功、转制后能否实现跨越发展，除了有赖事务所自身的努力，外力的推动特别是行业管理政策和措施的推动必不可少。可以预见，“十二五”时期将是我国注册会计师行业组织形式变革的关键时期，加快健全注册会计师行业管理体系，监督和指导事务所强化内部治理和夯实“内功”，对于促进我国注册会计师行业整体素质的较快提升意义重大。

　　二、健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业面临的风险挑战

　　财政部历来高度重视注册会计师行业管理工作，采取一系列有效措施，推动我国注册会计师行业在整体规模、执业质量、服务能力、社会地位、国际影响等方面取得了显著成绩。但是由于起步较晚、基础薄弱等多种原因，我国注册会计师行业综合实力不强、规模结构失衡、创新能力不足，一些制约行业发展的风险因素仍然存在，行业发展的潜力活力还没有充分释放出来，亟需从行业管理角度下大力气予以解决。

　　（一）市场开拓风险。伴随着我国企业重组的活跃、海外并购的提速、中小板的推出和国际板的酝酿，注册会计师审计鉴证等传统业务的市场容量不断扩大，同时也衍生出大量新型的经济鉴证、社会监督和咨询服务需求，极大地拓展了注册会计师的业务领域。与此相适应，针对注册会计师行业的管理形式不断翻新、管理内容不断丰富、管理难度不断增大，迫切要求政府部门、行业协会和会计师事务所自身加快转变管理理念、创新管理手段、提高管理能力。

　　（二）人才队伍风险。自财政部实施注册会计师人才培养工程以来，我国注册会计师行业人才总量大为改观，人才综合素质不断提升。但是由于一些历史和现实的原因，我国注册会计师人才队伍仍然存在着结构性失衡现象，单一型、证书型人才较多而复合型、创新性人才较少，尤其缺乏一批具有战略思维、熟悉国际惯例、擅长市场开拓的外向型人才。如果不能从行业管理角度高度重视、切实解决，势必削弱行业发展后劲，制约行业长远发展。

　　（三）品牌建设风险。品牌是会计师事务所综合实力和核心竞争力的集中体现。经过“十一五”时期深入实施做强做大“走出去”战略，我国本土会计师事务所及其注册会计师的守法诚信意识和专业服务水平大幅提高，涌现出一批规模较大、质量较高、实力较强的民族品牌事务所。但相较于国际著名事务所品牌而言，我国自主品牌仍较稚嫩，国际知名度不高、国际竞争力不强、品牌稳定性不够。必须要将品牌建设作为“十二五”时期行业管理工作的重中之重，让品牌指引我国注册会计师行业未来发展之路。

　　（四）跨境监管风险。经济全球化和资本国际化使得会计师事务所及其注册会计师提供跨境服务逐步常态化，与之相适应，跨境监督国际合作势在必行。我国一直主张基于平等互信和完全信赖的跨境监管合作模式，这是维护国家主权和法律尊严的根本要求。如何有策略、有步骤地推动双边或多边跨境监管合作谈判，如何有效地规避跨境监管可能带来的新风险新挑战，是未来一段时期行业管理工作必须面对和解决的难题。

　　三、健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业的目标任务

　　针对新时期注册会计师行业面临的风险挑战，《规划纲要》明确要求，健全与发展现代服务业、国际服务贸易和实施“走出去”战略相适应，大中小会计师事务所协调发展，执业领域不断拓展，能够持续提升行业社会公信力和诚信度的注册会计师行业管理体系，推动注册会计师行业做强做大，服务经济发展大局。围绕这一中心，《规划纲要》提出了健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业的目标任务。

　　（一）完善注册会计师行业法律法规体系。推动《注册会计师法》的修订工作，制定注册会计师法实施条例、持有中国注册会计师证书的境外人员担任境内会计师事务所合伙人或股东的管理办法，做好会计师事务所审批和监督暂行办法、注册会计师注册办法等行业规章的修订工作，加强行业规范性文件的制定和完善，提高行业法规制度建设质量。

　　（二）促进注册会计师行业总体规模实现新跨越。力争到“十二五”期末，行业总收入再翻一番，执业注册会计师达到12万人左右，具有国际认可度的注册会计师队伍达到600人左右，适应高端性、前沿性新业务需要的优秀骨干人才达到5000人左右，会计师事务所的发展更好地适应资本市场和经济社会发展的需要，更好地发挥注册会计师行业在引导资源合理配置、维护市场经济秩序和社会公众利益等方面的基础性作用。

　　（三）构建大中小会计师事务所协调发展的合理布局。重点扶持10家左右大型会计师事务所加快发展，积极促进200家左右中型会计师事务所健康发展，科学引导小型会计师事务所规范发展，着力形成大中小会计师事务所执业领域各有侧重、服务对象各有倾斜、市场定位各有特色、地域分布较为合理、业务竞争公平有序的合理布局。坚定不移地推进会计师事务所优化重组、强强联合，积极稳妥开展大型会计师事务所业务范围多元化、产业集群集团化发展试点，有效发挥从事H股审计业务的大型会计师事务所在重组联合中的引领积聚作用。

　　（四）建立健全标准科学、监管严密的准入制度和退出机制。适应资本市场发展要求，建立准入条件与业务考核相结合，动态调整、有进有出、公平竞争的证券资格管理制度。继续强化注册会计师行业行政监管，依法审批会计师事务所，规范合伙人、股东和注册会计师资格管理，升级完善注册会计师行业管理信息系统，提高行业监管效能和行业服务水平。完善会计师事务所综合评价制度，探索会计师事务所分级分类管理制度，切实加强对会计师事务所、注册会计师持续符合设立条件和任职资格的监督检查，加大总分所一体化情况和执业质量检查力度，不断提升注册会计师行业的社会公信力和诚信度。

　　（五）加大促进注册会计师行业发展的政策扶持和引导力度。将注册会计师行业列入我国现代服务业和服务贸易“十二五”规划，研究制定落实相关发展规划的指导意见。积极争取国务院有关部门的支持，在优秀人才引进与合理流动、从业人员培养培训、国际服务贸易供需对接、税收政策、境外执业、外事外汇、服务收费、执业壁垒破除、发展环境优化等方面取得明显进展。特别要针对大型会计师事务所研究制定一系列扶持政策，坚持扶持与监管并重、做大与做强并举、品牌建设与信息化建设并进，初步构建品牌标识统一、资源信息共享、质量监控一体、管理运作高效的全球执业网络，显著增强我国注册会计师行业在全球会计行业中的竞争力、影响力和话语权。积极稳妥推进中外合作会计师事务所本土化转制工作，在我国法律框架和统一市场规则下公平竞争。

　　（六）大力拓展注册会计师行业新业务新领域。积极促进注册会计师业务范围向企事业单位内部控制、管理咨询、并购重组、资信调查、专项审计、业绩评价、司法鉴定、投资决策、低碳环保评估、政府购买服务、国际服务贸易等相关业务领域延伸，基本建立公立医院、高校、公益性慈善机构等非营利组织注册会计师审计制度，深化、做实会计服务示范基地建设，推动大中型会计师事务所业务拓展和转型升级，审计、咨询、税务业务全面协调发展。以中外审计公共监管等效和建设多层次资本市场为契机，加快推动我国具备条件的会计师事务所在全球主要资本市场从事上市公司会计审计业务。

　　（七）全面加强注册会计师行业诚信建设和治理机制建设。始终把诚信建设作为行业发展的生命线，以维护社会公众利益为宗旨，以职业道德建设为核心，坚守独立、客观、公正的职业立场，推动注册会计师行业成为更有尊严、更受尊重、更值信赖的现代高端专业服务行业。进一步完善会计师事务所组织形式、治理机制和管理制度，在证券资格会计师事务所推行特殊的普通合伙制，鼓励、引导其他会计师事务所逐步采用普通合伙制，依法规范有限责任制会计师事务所的业务范围。着力提升证券资格会计师事务所信息化、网络化水平，加强对中小会计师事务所信息化建设的指导和扶持，促进管理制度与信息系统的有机融合。在推行合伙制的过程中，大力培育人合、事合、心合、志合的合伙文化，促进合伙人责权利的统一，促进会计师事务所总分所之间、各业务部之间实现人事、财务、业务、技术标准和信息管理等方面的实质统一。

　　（八）推进会计师事务所审计信息化建设。逐步实现财务报告审计和内部控制审计信息化、内部管理信息化，全面提升会计师事务所的管理水平和执业能力。

　　四、健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业的措施要求

　　顺利完成《规划纲要》提出的有关健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业的各项目标任务，需要政府部门、行业协会、会计师事务所、注册会计师等有关各方的共同参与和协调配合，在准确把握行业发展趋势和方向的基础上，切实采取下列措施，促进行业在“十二五”时期取得新的跨越。

　　（一）健全行业法律法规体系的措施要求。目前《注册会计师法（修正案）》已基本成熟，草案即将提交全国人大有关机构讨论审议，有望于2012年正式出台。财政部将紧锣密鼓地启动《注册会计师法实施条例》的起草拟定工作，对修正案有关条款进行必要的细化和补充，为顺利贯彻落实奠定扎实基础；与此同时，配合《注册会计师法（修正案）》的出台，认真梳理行业现行法律法规，对存在监管空白、与修正案要求不一致或明显不符合行业发展实际的，抓紧进行修补、增补，力争在“十二五”期末形成一套较为系统完备的、有利于行业健康发展的注册会计师行业法律法规体系。各级财政部门要加大对《注册会计师法（修正案）》及其配套规章制度的宣传培训和贯彻落实力度，通过组织开展有奖征文、知识大赛等多种形式，在全社会掀起学法、用法、守法的热潮；财政部拟以《注册会计师法（修正案）》的出台为契机，择机举办第四届全国会计知识大赛，各级财政部门要加强领导、未雨绸缪，认真做好本地区的部署落实工作。会计师事务所要牢固树立法律观念，通过建立健全法律顾问制度、定期开展违法违规问题排查等措施，切实将依法执业、守法经营作为事务所的安生立身之本；要根据《注册会计师法（修正案）》及有关配套规章制度的要求，加紧完善组织形式和内部治理，不断增强执业责任意识和风险控制水平，在守法的基础上实现自身品牌的跨越发展。

　　（二）促进行业总体规模实现跨越的措施要求。一是坚持以人为本，坚定不移地将人才作为行业做强做大、加快发展的基础和根本。财政部门和行业协会要继续深入实施注册会计师领军人才培养工程，大胆探索注册会计师人才队伍激励机制，逐步建立以政府扶持和协会反哺为中心，以“财税支持、人事保障、保险配套”为重点，人、财、物相结合的多元化资助体系，吸引优秀人才加入注册会计师队伍。会计师事务所要切实履行人才培养自身义务和社会责任，面向海内外延揽高端复合型注册会计师人才，逐年增加人才建设投入，不断壮大训练有素的专业团队。二是坚持服务大局，坚定不移地将行业发展与资本市场发展、国民经济发展协调起来。要牢牢把握我国资本市场和经济社会蓬勃发展的大好机遇，积极探索“十二五”时期行业高速增长的潜在动力，不断发掘注册会计师专业服务市场的内在需求，通过政府部门的政策引导和会计师事务所的创新开拓，推动行业总体收入规模实现新跨越。三是坚持对外开放，坚定不移地将会计师事务所及其注册会计师作为伴随我国企业“走出去”、提供专业审计鉴证和咨询服务的“生力军”，鼓励我国事务所不断开拓海外会计审计服务市场。财政部将密切配合有关部委，本着对等开放的原则，积极参与双边或多边会计服务市场开放谈判，切实维护我国事务所的合法权益，为我国事务所“走出去”、参与国际市场竞争创造良好的政策环境。会计师事务所特别是规模较大的事务所要有国际化发展的勇气和决心，要将积极开拓海外市场作为事务所业务发展的新的增长点，认真做好战略筹划和人才储备，力争到“十二五”期末，海外业务收入占事务所总收入的比重有较大增长。

　　（三）优化行业结构布局的措施要求。一是重点扶持大型会计师事务所加快发展。要进一步加强对现有获准从事H股企业审计业务的12家大型事务所的后续管理，给予一定的财税支持和政策倾斜，鼓励大型事务所以从事H股审计业务为契机，不断提升国际影响和品牌知名度；与此同时，按照与香港有关方面的约定，财政部将于2013年启动第二轮H股审计业务审核推荐工作，本着有进有出的原则，将从事H股审计业务的大型事务所的总量稳定在10家左右。要继续鼓励事务所在平等自愿的基础上优化重组、强强联合，各级财政部门要在事务所重组合并的审批环节给予便利，并对合并后事务所的人事、财务、业务、文化融合给予适度指导，确保通过事务所重组合并真正实现行业优质资源的积聚整合。要积极稳妥地开展大型事务所业务范围多元化、产业集群集团化发展试点工作，鼓励大型事务所在遵循现有法律框架的前提下大胆整合内部产业资源、大胆探索多元化发展道路。二是积极促进中型会计师事务所健康发展。要调整完善证券资格事务所审批条件，加强对证券资格事务所的后续管理，切实提高证券资格事务所执业质量，有效发挥证券资格事务所在中型事务所中的引领带头作用。要稳步扩大中型事务所数量，不断提高中型事务所专业服务能力和内部管理水平；鼓励信誉良好、成长快速的小型事务所重组联合，成为中型事务所或其分所，提高为市场服务的能力和水平。三是科学引导小型会计师事务所规范发展。要认真研究当前行业存在的“小马拉大车”、小所偏多偏滥的深层次原因，从市场准入和后续监督两个方面予以根治。要科学引导小型事务所在规范管理运作、严格质量控制的基础上，创新发展模式、服务方式和技术手段，不断挖掘市场需求，深化专项领域服务，使小型事务所成为面向小规模企事业单位和广大农村提供优质服务的主体力量。

　　（四）建立健全行业准入和退出机制的措施要求。一是严格市场准入。按照行政许可法和有关行业法规的要求，进一步加强合伙人、股东和注册会计师资格管理、会计师事务所及其分支机构的资格管理和会计师事务所从事证券期货相关业务等特殊资格管理，认真做到程序合法、过程公开、结果透明，切实防范未经许可进入市场的现象。二是强化后续监管。要充分利用注册会计师行业报备系统平台，做好对事务所业务报备信息的跟踪、分析和利用，全面掌握事务所管理信息、财务信息和执业信息，提高日常监督的针对性和有效性，确保事务所和注册会计师持续符合设立条件和任职资格；要在日常监督的基础上，定期组织开展事务所执业质量、内部一体化管理水平等专项检查，及时发现存在问题并提出整改意见；要根据日常监督和专项检查情况，积极探索对事务所内部质量管理、风险控制、审计执业情况等进行综合评价，并根据综合评价结果对事务所进行分级分类管理，对综合评价较差的事务所要进行重点监管。三是加大处罚力度。要以《注册会计师法（修正案）》出台为契机，进一步明确和细化各类违法行为的处罚种类和幅度，减少主观判断和自由裁量空间，特别要对合谋舞弊、挂名签字等严重违法行为从严设罚。

　　（五）落实行业各项扶持政策的措施要求。一是要根据全国统一的事务所收费管理规定，制定完善各地区的收费办法和收费标准，并通过定期检查、网上实时追踪等手段严格贯彻执行，有效缓解低价恶性竞争现象，进一步净化会计服务市场环境。二是要制定完善有利于事务所吸引和留住优秀人才的政策措施，要将注册会计师行业作为现代服务业的重要组成部分，在优秀骨干人才户籍政策和员工居住证方面给予支持；与此同时，通过组织开展先进注册会计师评选表彰活动，让优秀的注册会计师脱颖而出。三是要制定完善适合事务所特征的税收制度，针对行业普通合伙和特殊普通合伙转制的大势，进一步就转制后税收政策衔接做出规范和说明，消除事务所对转制后税负的后顾之忧。四是要争取保险监管部门的支持，推动保险公司针对注册会计师行业特点设计保险品种，并会同行业协会研究行业投保制度，降低事务所保费支出，增强职业保险的科学性、适用性和有效性。五是要积极稳妥地推进中外合作事务所本土化转制，本着尊重历史、面向未来的原则，在充分调研论证的基础上制定本土化转制方案，明确有关法律、法规、税务、工商、外汇、保险等政策要求，通过转制促使事务所业务、管理、人事等全方位融入我国市场经济之中，实现事务所在我国更好更快的发展。

　　（六）拓展行业新业务新领域的措施要求。一是要巩固传统会计鉴证业务领域。探索利用财政资金大力开展医院和高校审计制度试点，加强和完善基金会等非营利组织注册会计师审计制度；以大中型企业贯彻落实《企业内部控制基本规范》及其配套指引为契机，积极开展财务报告和内部控制整合审计。二是要拓展新兴业务领域。积极探索事务所业务经营多元化、产业集群集团化的基本思路和实现路径，妥善处理好事务所与评估、咨询、造价等专业机构的关系，坚持以我为主、融合发展；要增加非传统业务领域，扩大有效市场需求，提高专业服务供给，优化服务产品结构，培育新型产业服务链和新兴业务增长点。财政部门和行业协会要加大对注册会计师行业结构调整、技术创新和产业升级的政策扶持和资金支持，推动行业执业范围逐步向高端型、高技术含量、高附加值、国家化业务发展，逐步覆盖经济社会重点领域。

　　（七）加强行业诚信建设和治理机制建设的措施要求。一是毫不松懈地推进行业诚信建设。要加强行业诚信制度建设，不断完善行业信用管理、诚信档案、事务所信用评级、从业人员诚信宣誓、事务所诚信公约等制度；要深化行业诚信监督，继续实施和完善执业质量检查，并将职业道德评价作为监督检查的重要内容；要加大事务所及其注册会计师违规行为处罚力度，把违反职业道德的行为纳入处罚范围；要加强注册会计师职业道德教育，推动高等院校开设职业道德课程，开展职业道德警示教育，在全行业营造诚信为本的良好氛围。二是毫不动摇地推进合伙或特殊普通合伙转制。要以调整证券资格事务所审批条件为契机，推动证券资格事务所在2013年12月31日之前采用特殊普通合伙组织形式，鼓励其他事务所逐步采用合伙或特殊普通合伙制，并本着对投资者和社会公众负责的态度，依法限制有限责任制事务所从事部分涉及公共利益的业务；要适时开展事务所一体化管理专项检查，以摸底事务所一体化管理水平和存在问题为重心，延伸检查各项行业规章制度的执行情况，以检查促进步，以整改促提高，不断夯实事务所合伙文化底蕴和一体化管理基础。

　　（八）推进事务所审计信息化建设的措施要求。一是内部管理信息化。要应用信息系统架设合伙人之间、项目组之间、员工之间进行沟通交流的桥梁，促进管理信息及时传递和有效沟通；要运用信息技术开发建设人力资源、执业标准、质量控制、独立性审查、审计档案管理等资料数据库，推动事务所内部管理水平稳步提升。二是审计流程信息化。鼓励证券资格事务所采取联合开发等方式扎实推进审计流程信息化工作，加强对中小型事务所信息化建设的指导和扶持，力争实现从业务承接到签发报告等各环节审计工作都能利用信息技术形成标准审计程序。三是教育培训信息化。财政部门和行业协会要利用信息化手段加强对事务所及其注册会计师的教育培训，努力提供菜单式、一站式管理服务；事务所要逐步做到依托自身技术力量或借助市场资源开发建设针对各层次员工的教育培训模块，为执业人员提供方便快捷的培训服务和专业支持。

　　健全注册会计师行业管理体系、加快发展注册会计师行业，是一项长期而艰巨的任务。各级财政部门、行业协会和会计师事务所一定要按照《规划纲要》“推动注册会计师行业做强做大，服务经济发展大局”的要求，认真抓好各项目标任务和政策措施的贯彻落实，不断更新管理理念、创新管理方式、提高管理效能，为新时期注册会计师行业实现又好又快发展提供强有力的保障！