深化国资管理和国企改革的顶层设计与制度安排

　　文 / 李保民

　　在中国社会转型的关键阶段，胡锦涛总书记反复强调改革的顶层设计，其中的重要意蕴就是强调改革要有价值高度，要形成明确的战略目标和根本的动力机制。中国当代的发展道路，本质上是人类现代文明的创新过程，具有鲜明的中国特色，需要以社会主义价值观为指导的顶层设计和以科学发展观为基础的制度安排与社会结构变革。国资管理和国企业改革的顶层设计就是要把实现社会主义发展的价值放到改革蓝图的核心位置，从提高国有经济的活力、影响力和控制力的目标出发搞好顶层设计，为进一步优化资源配置提供持久的动力。顶层设计包括基本的价值取向、要达到的主要目的以及先后顺序。中国的国资管理和国有企业改革创新是一项系统工程，其权、责、利的深刻变革客观上要求必须有一系列的制度安排予以规范和保障。

　　2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会的成立，使我国国有资产管理体制改革进入了新的阶段。国资委的组建和探索为深化国资管理和国企改革创造了一个新的平台。八年多的改革探索的实践证明，要进一步完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，一项非常重要的任务就是，通过顶层设计和制度创新，使国有资产出资人真正到位。国资委在转型升级阶段已不是简单地通过重组改制实现保值增值，而是更多地通过自主创新实现企业做强做优的核心目标。在新的重任面前，能否真正履行好出资人的职责，使国有资产真正有人或机构负责，这是当前企业、政府和社会各界最为关心的问题之一，也是建立健全国有资产管理和监督新体制的重要任务和目标。

　　一、从机构设置上亟需组建“大国资”监管机构

　　组建国资监管体系是中国特色市场经济的伟大创新。在当今市场经济已成为世界经济主体运行模式的背景下，在中央和地方政府组建国资委，探索国有经济与市场经济对接的国家只有中国。而这一创新之路该如何继续前行，其能否成功无疑是建立中国特色市场经济体制的最有挑战性、探索性和复杂性之所在。遵照市场经济的价值规律，充分发挥市场经济实现资源优化配置的功能，才能实现做强做优、争创世界一流的核心目标。在此关键时期，我们必须清楚地看到，我国国有资产比重与西方国家相比要大得多，简单地照搬西方模式，把大量优质的国有资本存量快速卖掉，推行全面私有化的做法不符合中国的现实国情。因此，无论从重要战略机遇期的尽快提升国际竞争力，还是从中国经济社会整体发展的稳定性出发，都应在一个较长时期继续保持国有经济在国民经济重要领域的控制力。国有经济的载体是国有资本。这在客观上要求必须构建一个管资产、管人与管事相结合的国有资产统一监管体制。

　　组建国资委是中国在探索市场经济与国有资本创新之间创建的一条具有中国特色的康庄大道，这是一项长远的战略措施，而非一时之权宜之计。通过建立国资管理体系实现国有经济与市场经济的对接，既是中国人民在现实国情基础上坚定不移发展市场经济的方向所在，又是世界各国总结“中国模式”成功的核心内容。党的十六大设立国有资产管理机构的一个基本要求是实现政企分开、政资分开，使政府部门的行政权力面向全社会，使国有资产管理机构履行的出资人职责面向国有资产。国务院国资委成立至今，国有经济的改革发展成效显著。然而，由于历史原因和机构改革的频繁变动，使得各级国资委直接要当所监管企业的出资人和国有控股上市公司股东的情结过重，而这又和国资委履行对全国国有资产统一监管的地位不相容，直接导致了目前全国统一国有资产监管者主体的缺位。只做“干净出资人”，更使国资监管之路越走越窄，难以适应做强做优，争创世界一流的核心目标要求。

　　中国国情决定了现实中一个履行统一监管和基础管理的国资管理机构存在的合理性和必要性，即便国资委现在构建类似国新公司一类的企业投资经营公司，在其之上仍然需要有一个机构履行对国有资本的统一监管职能。因此，在“十二五”规划的开局之年，亟须对国资委的定位和职责、监管边界和方式、国资预算的收支和管理等关系国资改革方向的敏感又悬而未决的问题进行反思和探索。

　　建设中国特色社会主义市场经济，一方面要构造市场竞争主体——大国企，另一方面发挥国资监管机构——大国资功能。大国资和大国企都要有大战略。大战略要求须有大视野，尤其是国资委的监管之路关系到国资管理体制的全局。现在看来，国资委自身的定位不清，职责不到位，将国资委的地位降为单一的出资人，等同于一般公司股东，并且还要成为上市公司的直接出资人，最终只“忙于种出资人的田，而荒了监管者的地”，使国资委这一管资产与管人、管事相结合的新国资体系作为中国市场经济改革的长远之策的战略目标难以实现。

　　中国巨大的国有资本和对市场经济体制的必然选择，决定了其不能没有国资委这样一个对国有资本实施统一监管的部门。国有经济在国民经济中的战略性地位，也决定了中国的国资委不能走新加坡淡马锡公司的国资经营模式，即便是各类资产经营公司，也是国资委实施统一监管的对象。一味向“淡马锡”公司式的资产管理公司学习，却忽视了全国一盘棋背景下统一规划布局国有资产的监管者身份，是无法有效履行对国有资本实施统一监管职能的。

　　2009年5月实施的《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《国资法》)赋予了多个部门行使国有资本出资人的职能，这些部门与国资委出资人地位相同。如果国资委只做“干净的出资人”，很可能使其演变成一个事实上的企业集团，这不仅将导致国资委的路越走越窄，更严重的是我国通过构造新国资体系探索国有资本和市场经济相结合的方向和路径将出现重大偏差。建立在分割管理产权基础上的多部门出资人监管，不利于中央政府和地方政府对本级政府国有资本总量、结构、变动的掌握，更重要的是无法在国家范围内对国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。

　　出资人概念与所有者概念的内涵和外延均不同，因此，需要在政府与企业间构造出一个出资主体，作为民事行为的终极代表，通过建立出资人制度将政府作为公共管理者的身份与国有资产所有者的身份分开。在此结构下，由政府作为所有者，由国资管理机构作为政府的出资人代表。政府与管理机构二者之间是授权与被授权的关系。现实中，具体的国资委监管包含两个层次，即第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。这一制度安排在国资法框架范围内，最大程度地保证了国资委的监管连贯性。这就由现在的国资委一身二任，变成两身二任，适度分开，合理分工，同时出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一。

　　目前，国务院国资委的监管范围仅是100余家其履行出资人职责的中央企业，而中央层面的其他行业如金融业以及其他80个部委下属的5000多家营利性国家出资企业均未在其监管范围内，将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，各司其责，导致没有一个机构能够全面地履行监管职能，给国资监管一盘棋带来体制机制上的障碍，也使得产融结合的顶层出现了分割。由于过于强调国资委单一出资人地位和职能，导致现实中人们普遍认为如果统一由国资委作为我国产业领域和金融领域里的国有资本出资人体量过大，可能导致垄断、发生金融和产业间的系统性风险。因此提出从出资人角度，不应由一个机构来对全国国有资本履行所有者职责，但由于国资委监管者和所有者一身兼二任的定位，直接导致现实中在划分不同国有资本所有者的同时，把统一监管也割裂了。

　　目前，国资监管机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，财政部门主要负责金融类企业国有资产、行政事业单位国有资产的监管。尽管从所有者角度有一定道理，但从统一监管角度这样划分并不科学。无论从产业资本和金融资本相结合的趋势看，还是从金融企业混业经营、投资实体企业的特点看，金融资本与产业资本都无法严格分开，例如国家电网公司、宝钢公司投资参股建设银行，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目，首钢集团控股华夏银行等等。因此，国有资本的分部门监管难以适应产融结合的大趋势。

　　上述问题的发生根源在于国资委既当出资人，又当监管者，一身两任，在下一步中应从国资委一身两任变成国资委和国有资本经营公司两身两任，即国资委作为统一监管者只有一个，也就是说，所有国有资产无论其以何种形式存在，都应纳入监管，也就是国有资产在哪里，监管就必须到哪里。国有资本经营公司作为履行对实体企业的直接出资人，可以有多个。从优化统一配置国有资源的要求看，国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性以及文化体育等方面国有资本的统筹监管。从顶层设计要求的顺序看，可以将人民银行、银监会、保监会和证监会的机构和职能进行整合，新设立“金融国资委”。从当前国际金融危机的问题根源看，尽快成立“金融国资委”当是一项重要的控制防范措施。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会，在它下面，再分类设立集团公司、投资公司、控股公司和资产经营公司，如航天航空、石油石化、电力电网、电信、中投、汇金、烟草、邮政、土地储备、能源投资、建筑水务等若干个代表国家经营国有资本的行业性的大公司。除了金融国资外，文化、教育、卫生等领域的国有资产也应在一些地方试点的基础上，纳入到国资委的监管范围。国资委定位为经营性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。更重要的是从全局的角度统一配置国有资本。

　　二、从组织制度上保证国有资产出资人到位

　　党的十六大所提出的国有资产管理新体制，最基本的一点就是建立统一履行出资人职责的国有资产管理机构。国务院机构改革方案明确，国务院授权国资委“代表国家履行出资人职责”，这样就使履行国有资产出资人职责的机构，从组织制度上得到了落实，有人或机构对国有资产切实负责。

　　对国有资产出资人到位，不能简单地理解为资本的人格化，针对出资人缺位的首要问题，主要应探索和规范国有资本监管的制度化和责任化。凡是资本的监管职责能落实到组织机构，在组织机构内部能落实到人的，且建立了个人责任追究制度，现阶段就算到位了。根据这个要求，阶段性的改革目标应围绕制度创新，重点改变多个行政部门分头管理国有资产的“九龙治水”状态，不是简单地把原来各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段合并，而是要实现从行政管理向履行出资人职责的根本转变。因此，国资委应当在不断完善机构设置的基础上，在职能界定、人员构成、管理办法、运行规则、法规制定等方面，进行全面的制度创新。只有通过制度创新，才能做到不缺位，避免国资委对其应履行的出资人职责履行得不全面、不充分，而出现新的内部人控制；只有通过制度创新，才能做到不越位，避免国资委 “穿新鞋走老路”，变成“老板加婆婆”，将分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企业管死，退回国企改革的原点。因此，国资委在今后的实践中，要进一步明确国资委的性质。国资委是政府直属的特设机构，受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。

　　关于特设机构，我国法律尚没有明确规定。《国务院组织法》只涉及国务院的组成部门、直属机构和办事机构三类。经十届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，实际分为六类，国资委作为“国务院直属特设机构”单列。依据《国资法》，比照证监会、保监会等单位的先例，国资委可以名正言顺地成为依法设立的特设机构。所谓特设机构，首先它特在不是政府的行政部门。因为国资委只履行国有资产出资人的职责，不承担政府行政部门承担的社会公共管理职能；其次它特在根据改革攻坚阶段的特殊需要，国资委拥有指导国有及国有控股企业的改革和重组、承办本级政府交办的其他特定事项等职能。国务院国有资产监督管理委员会要根据国家要求制定企业国有资产监督管理的规章、制度，对地方的国有资产监督管理工作进行指导和监督。

　　因此，从组织制度上明确国资委是一个履行出资人职责的特设机构。只有这样设置和定位，才能从机构设置上真正做到行政部门、特设机构、企业法人三者相对独立，从而为实现政资机构分开，政企职责分开奠定基础，从制度上保证国有资产委托代理的有效性。

　　三、从职责界定上确保国资委管资产和管人、管事相结合的实现

　　国资委是个新设机构，要真正实现十六大报告所要求的“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”，最重要的是牢牢抓住依法履行出资人职责这个要点，定好位、定准位。在职责界定上，关键要明确国资委必须在法律的框架内履行出资人职责，以股东方式行使权利，通常不应当也没有权力用行政手段和方式管理企业。出资人到位的实质就是股东权利到位。股东权利的行使，《公司法》有非常明确、清楚的规定，国资委行使国有股东权利也不能例外，即享有资产受益、重大决策和选择管理者等出资人权益。《企业国有资产监督管理暂行条例》对国资委享有的管资产、管事和管人三大职能做了一些原则性规定。当务之急，是在理顺产权关系的具体工作中，将这三大职能认真细化量化契约化，从而做到产权责任和利益明确。

　　管人方面，按照建立现代企业制度的要求，从不同层面，规范公司股东会、董事会、监事会和经营者各自的权利和职责。在制度安排上，一定要明确由出资人决定董事会成员和监事会成员；由董事会选聘经营者，经营者行使企业用人权，努力形成权力机构、决策机构、监督机构和经营者之间的制衡机制。当前，要重点创新国有企业经营者选拔任用和激励约束机制，从“委任制”向“契约制”转换，将行政化、官员化、终身化的上级任命制、委派制，改为市场化、职业化、专业化的董事会聘任制。建立公开透明、公平竞争、择优录取的新型聘用机制，要打破身份、地域、所有制的限制，吸纳社会各界的优秀人士进入国有企业。健全和完善经营者的评价准则和经营业绩考核制度，为出资者或董事会在选拔、任用、淘汰经营者时提供决策依据。通过定期的考评，使不合格者及时退出国企经营者队伍。同时，要抓紧制定防止“内部人控制”的有效制度。

　　管资产方面，对于国资委监管的经营性国有资产而言，管资产就是管资本，即以出资人的身份，履行国有资本出资人的产权管理职责。这些职责主要有：一是国有资本投入的管理。包括清产核资、资本保全、转增资本、国有资本转让、国有资产产权登记等。目前可以从解决历史遗留问题入手，对企业国有资产进行清理，通过清产核资，摸清国有资产家底，分清国有资产产权与非国有资产产权、出资人所有权与法人财产权，核实企业的国有资本金，落实企业法人财产权。地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产一并纳入监管范围。

　　二是国有资本营运的管理。重点监督企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。对企业收入分配、银行借贷、对外担保、重大投资、合并分立、产权转让、资产评估等要从有利于维护公有产权，巩固公有制主体地位出发，制定符合实际需要的产权管理制度。按照十六届三中全会《决定》的要求，尽快探索研究建立国有资本经营预算制度，国有资本战略布局和国有资本经营预算是国资管理的重要内容，将国资经营预算权利明确到国资委，全国统一监管者的格局才能形成，才能依法合理筹集资金，才能有效利用资产，努力提高经济效益。

　　三是国有资本收益的管理。重点应在利润分配制度、亏损弥补、资产处置、产权转让和清算收益处理等。出资人投入企业的资本，通过企业的经营活动不仅要安全保值，还要力求增值获利。因此，要在落实企业资本金的基础上，根据企业的不同情况，将本求利，确定资本回报率。对所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责，获取投资回报。可从垄断性行业开始，逐步提升和完善税后利润上缴的制度。

　　四是建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等方面的监督管理制度。

　　管事方面，不是凡事都管，而是依法管作为出资人该管的事。依照《公司法》的规定，出资人享有对所投资企业重大事项的决策权。“重大决策”按照出资的实际情况主要有：一是重大项目投资；二是大额贷款 ；三是重要担保；四是企业改制上市；五是产权变动重组；六是收入分配；七是企业的战略规划等。在实践中特别要注意，重大决策权要在界定事项和范围的前提下，还要按照出资关系，分类分行业分档次地进行细化以至量化，从而从制度上避免包揽一切，对企业生产经营活动进行不适当干预，把企业管死的问题。比如，在投资决策上，应该根据企业所在的行业、资产规模、产业政策和市场需求等，明确多少额度以上需要由国资委决策，多少额度以下可由所投资企业自行决策。像以前那样，不管资产规模多大的企业都要上报审批，涉外投资还须另报的规定，不利于企业在市场竞争中自主经营，自负盈亏。

　　四、从监管制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处

　　国资委作为履行出资人职责的机构，行使的权力相对集中，风险与责任也比较大。因此，在其内部管理制度上，应该有一套全新的探索实践。

　　在工作人员选聘方面，要根据专业性、技术性和社会性比较强的特征，实行符合市场经济要求的人员选聘制度，不能再简单沿用以往的行政手段和行政方式。重点选择具有宏观经济分析能力、投融资知识和产业分析及管理能力等方面的人才，特别是熟悉经济政策和运行的有关方面的专家，包括政府部门中懂经济、会管理的高级管理人员；也可以从社会公开招聘专门从事国有资产管理的职业律师、经济师、会计师、审计师、评估师等，或从国内外招聘一些专门从事国资管理和经营的管理人才、专家学者和社会名流。

　　在薪酬制度上，国资委不是政府行政部门，其工作人员可以结合工资制度、住房制度和公车制度改革，采用更为灵活的薪酬制度。而且，国资委权力比较集中，掌管的资产数量比较大，容易出现代理失衡问题。因此，除了加强监督约束，也要给予足够的激励，其自身的薪酬也要与履行出资人职责的业绩相挂钩。

　　在议事规则上，不能照抄照搬现在行政部门的议决制，应当引入和实行票决制，建立和完善一人一票、投票表决、记录在案的议事规则，实行权利与责任一致的个人责任追究制度，保证其科学合理行使出资人职责。

　　在运作程序上，实行代理制、专人负责制度，建立投资决策责任追溯制度，真正从制度上做到有人负责。为了切实提高工作效率，避免内部机构相互推诿扯皮，要在制度安排上保证国资委的科学管理和运行，并使其具有较强的信息收集和处理能力，可以探索建立首问负责制，实行一站式服务。要引进信息化管理办法，建立跟踪预警的信息渠道，提高国资委监管和运行效率。

　　在监督考核制度上，要明确国资委的主要工作目标和责任。国资委监督管理国有资产的范围一定要明确，才能集中精力，把最该管的、最能管、矛盾最突出的真正管好。在组建初期，监管范围小，只监管了非金融的经营性国有资产。现阶段应随着产融结合和事业单位改革的深入，逐步向金融类资产过渡，逐步向转制的事业单位资产过渡。资源性和行政性的国有资产暂不在其监管范围内，只有分布在国内外企业里的国有资本，才是其监管的对象。即使是经营性资产，对那些公益性强、需要财政长期补贴的国有企业，可暂不纳入国资委的管理范围，从而使新的国资委着重监管经营性资产中盈利性强的这类资产，在一个阶段内集中解决出资人缺位这个突出问题。

　　从法律制度上建立监管者的制度。国有资产属于全民所有，国资委是受政府委托行使国有资产出资人职责的代理人，因此，必须以法律为依据，对国资委进行全面地、综合地、有效地监督，避免国资委失去监督而滥用权力。国资委也必须依照法律法规进行规范运作，减少国有资产监管工作的随意性。

　　对国资委的监督，一方面来自人民代表大会。全国人民代表大会和地方人民代表大会，可以对同级的国资委运作情况进行监督，主要通过立法形式，比如修改和完善《国资法》，通过法律规定国资委作为特设机构的权利和义务。监督的手段包括：( 1)审批。审批国有资产预算及其调整。(2)调查。人民代表大会有权就国有资产的有关问题组织调查，国资委必须如实地反映情况和提供必要的资料。人民代表大会有权就国有资产监督管理中存在的问题，及时取证并建议司法机关介入。(3)询问或质询。建立人民代表大会对国资委的问责制度。人民代表大会可以依照法律程序对国有资产管理和营运中的有关问题向国资委提出询问质询，这是宪法赋予人大的权力，也是人大监督国资委的有力方式，国资委有义务及时答复。另一方面来自政府。中央政府和地方政府将国有资产委托给国资委，国资委作为代理人行使国有资产出资人职责，因此，国资委要承担防止国有资产流失、保证国有资产保值增值的职责，并且要对其完成职责的情况接受政府的监督。主要的监督方式，应该是政府委派国家审计机关，对国资委的主要领导人进行任期和离任经济责任审计。

　　五、从战略高度和全局统一配置国有资本

　　随着我国国有企业改革的不断深化，从国营企业到国有企业，又从国有企业到国资企业，我们对企业的财产组织形态和生产要素的认识在不断深化，国资管理必须加快从传统的管国有企业向管国有资本转型，从侧重实物形态的资产管理向侧重价值形态的资本管理升级。随着资本力量的扩大，公益事业和公用事业领域中的国有资产越来越和民众直接接触，影响力越来越大，应及早统一布局，使国有资本真正能在民生工程上发挥基础和导向作用。现在出现的食品安全问题，说到底是国有资产的布局和结构调整问题。在资本市场成为中央企业资源配置的主战场之后，国有资本都可以通过资本市场完成退出和注入，简单地用行政手段压缩层级和数量是沿用过去的手段，不适应管理国有资本的新挑战。每家企业都有自身的特点与核心能力，不能仅仅以减少企业数量、压缩层级为目标，要讲求国有资产的质量和实效，企业的资产重组、并购、整合、拆分都应遵循市场规律，应以企业为主体，用市场手段来完成，而不是简单地由国资委用行政手段拉郎配。

　　在相当长的一段时间里，由于国资委争当国有资本出资人的情结过重，以至于在国有企业的重组改制中，片面强调企业作为一家公司的整体上市，忽视了主营业务一部分一部分上市最后加总的整体上市。多次强调国资委将继续推动中央企业整体上市，同时积极探索国资委直接持有整体上市中央企业股权。整体上市的背后就是取消大型企业集团公司作为股东这个层次，由国资委作为上市公司股东，这样做导致国有资产所有者和监管者又成为一体，国资委与国资委下面若干家国有资产经营公司都可以持股，将使所监管国有企业之间形成关联交易。同时，由于国资委特设机构的特点和地位，也容易引发国际上认为国家操纵和政府补贴的嫌疑。国资委直接当上市公司股东，又易产生法律诉讼，使国资委成为民事诉讼对象，陷于繁杂的股东事务之中，弱化了国资委作为国有资本统一监管者的身份和地位。从融资额与后续增长能力上看，国资委提出鼓励中央企业整体上市，为了实现企业集团公司管控要求压缩层级，忽视了国有企业的差异性与历史问题。整体上市与分拆上市相比，不能通过优质资产先行上市获得单位高融资额，不能培育未成熟资产注入后获得增发的高溢价，不能充分地发挥企业的后续增长能力，最终无法实现国有资本的持续增值。目前集团公司的重组整合，为符合做直接出资人的利益，中央企业负责人往往以在任期内实现大而全的整体上市为目标，取消集团公司的同时也失去了后续资本运作的空间，如果中石油、国家电网这些行业巨头未来都采用一次整体上市的方式，而不是讲究实效地分步实现整体上市，一方面对本企业的资本运作和市值管理不利，另一方面也将由于巨大的融资需求给股市表现带来沉重压力。要尽快走出简单强调中央企业整合数量与整体上市的误区，用资本管理思维替代传统的企业管理思维，结合企业实际情况，因地制宜地进行国有资本管理。

　　国有资本战略布局和国有资本经营预算是国资管理的重要内容。由出资人机构负责编制国资经营预算，全国统一监管者的格局才能形成。然而在《国资法》中，国资委应该具有的预算编制权利没有界定清楚，最终的国资预算由财政部纳入政府公共预算统一向人大汇报，这引发了理论和实践中的众多问题。国资预算与公共预算的不同性质决定了二者应由不同部门单独编制，但目前我国国资预算仅为和烟草公司、中投公司同等成为财政的一级预算单位。国资预算不能独立出来，而是完全并入财政系统，成为公共预算之下的一个子预算，不利于形成“税保国家财政，利活国有经济，费养社会保障”的整体国家预算体制。

　　国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转让收益，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份红利收益、国有资本产权转让收益等，并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，侧重营利性，通过筹资—投资—收益分配—再筹资的循环实现国有资本的保值增值。国资预算的法理基础是国有资产的所有权及其派生出来的收益索取和支配权(私权利)，国资预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现国家的国有资本所有者职能。

　　公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益，主要用于社会公共支出，侧重公益性，不以营利性为基础，通过收缴—运用—再收缴的循环满足社会公共需要，追求社会福利目标。公共预算的法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权(公权力)，公共预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现了政府的社会管理职能。

　　国资预算管理的对象是国有资本收益，而收益是出资人的三项基本权利之一，属于私权利；政府公共预算管理的对象是税收收入，是国家凭借行政权力征收的，属于公权力。私权利和公权力的法律属性存在根本性的不同，对应国资预算与政府公共预算的管理方式也应不同。

　　国资委作为出资人代表时，其对国家出资企业享有的权利与普通所有者对企业享有的权利性质上并无不同，都属于股东对企业享有的“权利”而非“权力”。国资预算作为私权利下的制度安排，应与公权力下的公共预算相区别。由于根本属性的不同，国资预算一旦归为财政部门统一管理，会产生“公私不分”的问题。

　　独立于公共预算的国资预算有助于将国有资本的运营从政府社会经济运行的公共事务中剥离出来，实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离，有利于政企分开、政资分开。

　　综上所述，考虑到国资预算与公共预算形成的机理与目标不同，应将其分开由不同部门编制，保持二者相对独立，国资预算的编制范围应涵盖全部经营且营利性的国有资本。建议在国资预算试运行期满后对部门分工进行调整，过渡模式下由国资委作为国资预算编制主体，负责预算收支的具体编制；财政部门作为国资预算监督主体，负责预算汇总与监督。目标模式下国资部门和财政部门分别向人大上报各自编制的预算，国资部门报送营利性的国资预算，财政部门报送公益性的公共预算。在此基础上，公共预算财政主体与国有资本经营主体之间存在着税收缴纳关系，应通过国有资本收益管理和国资预算的资本性支出，实现国有资本保值增值和国家出资企业做强做优，反过来通过增量税收为财政做贡献。

　　对于下一步国资改革，应在改变认识误区的基础上，建立大国资委的监管框架，于国资委系统内实现出资与监管职能的合一，并充分发挥国有资本经营预算的功能与作用。组建大国资委的监管体系有利于整体国有资本的保值增值、做优做强，实现国有资本的战略布局与结构调整，使国有资本成为我国特色社会主义市场经济的中坚力量和长久之计，最终惠及国计民生。同时，要加快实施全球企业战略，尤其在资源能源方面，要加快“走出去”步伐，提高国际化经营水平。要积极推进和规范国有资本向社保基金的转持，大力培育产业基金。

　　最后，需要强调的是，国资管理和国企改革是一个系统工程，在转型升级的历史转折点上，要有全新的考虑和规划。结合行政管理体制改革的推进，根据大部委制的要求，应当尽快设立高层次的“国家战略和体制改革委员会”，从体制改革的顶层设计上实现“政资分开”，着力从国民财富整体分配体系上研究制定国家战略和改革规划，制定整体改革方案，综合协调各方面改革。这样，在创新和改善社会管理中的新国资管理体制的成功运行，将成为中国特色社会主义市场经济体制的一项创举，屹立于世界经济理论与实践的前沿。■

　　李保民

　　国务院国资委研究中心党委书记、主任