小额信贷：从“官办”走向“民间可持续”

　　陈静雅

　　 杜晓山，将小额信贷概念引入中国的第一人。1992年，早在尤努斯教授广为人知之前，杜晓山就已远赴孟加拉国实地考察。回国后，通过与福特基金会合作，他开始在河北易县进行小额信贷试点。

　　 今天，面对中国当下的现实问题思考小额信贷的发展，我们更愿意留点时间回顾过去。从小额信贷在中国诞生起，近20年时间里，杜晓山参与或目睹了中国小额信贷的一步步发展与政策制定。小额信贷在中国所走过的每一步、所寻求的每一次创新尝试，其成败得失，作为见证者，他都有哪些思考？日前，记者就此采访了中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山。

　　 小额信贷与“八七扶贫攻坚”

　　 《21世纪》：1990年代初期你就在河北易县进行小额信贷试点，并出了项目成果报告，报告里当时的现状和成果与现在相比，产生了哪些变化？

　　 杜晓山：变化非常大。总的来说，是从“官办小额信贷”走向了探索“可持续民间小额信贷”的方向。1990年代初期我们做的时候也不知道自己能不能成，当时觉得是有成的可能性的。因为国外有人成功了，而当时中国面临的最大问题就是扶贫贷款问题。因此我们也从扶贫开始切入。

　　 说中国小额信贷有了很大的发展是因为，小额信贷发展的初期是社科院试点，到了中期（1990年代中后期）外国援助机构大量资金进来，这其中有不少涉及小额信贷。但资金是一回事，具体操作是另一回事。看到了格莱珉银行的成功和易县本土化的成功，外国援助机构才开始在国内进行大量试点。其中大部分都是学习孟加拉模式或易县模式，也有个别试点学习村银行（Village Banking）模式，跟我们的村级农村资金互助社相似但不等同。

　　 紧接着中央在扶贫工作会议上，屡次提到小额信贷的扶贫作用。在1996-1997年间，中央政府把NGO做小额信贷的经验借鉴到“八七扶贫攻坚计划”上来，政府在小额信贷领域的介入就是从这个时期开始的。以往国家和扶贫办的拨款很难直接到贫困户手里，在传统的贷款形式“公司加农户”中，贷款首先经过公司，可谓是“贫困户喝汤、公司吃饺子”。小额信贷这种模式最大的效果是贷款直接到贫困户，目标是非常精确的。因此小额信贷与扶贫是不谋而合的。由农发行（后来是农业银行）施行贴息贷款，就是中央下达的指示，当时农发行产业部下的扶贫处，在那个时代就是做小额信贷工作的，现在职能范围工作内容都做了调整，但还保有了扶贫的性质。

　　 《21世纪》：“八七扶贫攻坚计划”为小额信贷的发展带来了什么？

　　 杜晓山：“八七扶贫攻坚计划”简单说就是从1994年到2000年这七年，基本解决八千万农村人口的温饱问题。2000年，计划到期结束后，扶贫办出台了2001到2010年“新世纪前十年扶贫纲要”。新纲要里依旧提及了小额信贷，可是小额信贷已经不再作为实现扶贫目标最有效的手段来提了。

　　 “八七扶贫攻坚计划”结束后，“官办小额信贷”基本以失败告终。导致这个结果的原因有二：一是“计划”到期；二是运营过程只学表不学本。当时小额信贷通行的运营方式有五户联保、妇女为主、额度限制等，学习这些形式，并非农行的自身意愿和其能力所能做到。而农行与农业办可以说是两张皮现象，二者的合力很难达到。由于体制、机制上的问题，坏账多，资产质量极差。根据人民银行2003年公布的数据，当时380亿左右的扶贫贷款余额坏账率在70%。超高的坏账率也是其不能维持的重要原因。

　　 另外，主办方之一的扶贫办负责宣传小额信贷业务，鼓励农户使用小额信贷。可是扶贫办是否真正理解可持续的小额信贷的理念？操作业务的农行有没有实力甚至意愿运行可持续的小额信贷业务？无疑，从结果上看，这项目的社会效果虽然得以实现，但由于农户还款是贴息甚至全免息，这样的话，机构的可持续不能实现，银行的信用也下降了。

　　 财政贴息与不可持续性

　　 《21世纪》：这七年对中国的小额信贷发展是全然的失败尝试，还是有其自身的历史意义呢？

　　 杜晓山：总体而言，这项计划利弊皆有，可以说是一次交了学费的学习和尝试。直到今日，云南省的项目还在坚持运作，因为两个部门配合紧密，同时得到了省政府大力支持——云南省政府给予贴息。如此，农户可获得两层贴息，意味着农户只需归还本金。对此运作的理解可以多样，还贷率高，小成本大收益。如此的财政贴息虽然保证了社会效益，使农户获得了真正实惠，但从经济角度看，成本大于收益，不可持续。因此在全国推广的可能性也值得怀疑。

　　 我认为“八七扶贫攻坚计划”期间中国小额信贷项目的开展有着极大的历史意义，人民银行看到了此计划的不可持续性，从而决定采取由正规经营机构农信社来推动这项计划，并发布了两份文件——《农信社农户小额信用贷款的指导文件》和《农信社农户联保贷款的指导文件》。此后，小额信贷业务不需要农行的参与，而由农信社来运营这项商业性兼政策性的业务，也就使贷款利率受到限制，仅在基准利率的0.9到2.3倍之间浮动。农信社在小额信贷业务上越做越大。目前，数据显示联保贷款加上信用贷款有4000多亿元余额，惠及7000万农户。当然，这些数据也有矛盾。因为数据并没有表明这是联保贷款、信用贷款之和还是联保贷款、信用贷款加上抵押贷款之和。尽管数据不明晰，但这是中国做小额信贷的最大规模的群体。银监会公布的最新数据是，68%包括了抵押贷款。对农户贷款而言，只公布了联保贷款小于信用贷款，三者的比例不明。

　　 《21世纪》：目前在小额信贷项目中，农户抵押方式如何？今后是否有可能由生产资料比如土地经营使用权做抵押？

　　 杜晓山：抵押担保的对象主要是富有的农户，抵押物可以是房产、现金存款或者是第三方保证。最近的意见是将土地经营使用权作为试点。但是，中农办坚决反对这种形式的抵押，因为违反宪法和物权法。可是各地正在如此运行，各个部门的意见也不同。林权、荒地、水塘是允许作为抵押担保资产的。耕地经营承包抵押权不可以，农户自住房抵押也同样不可以。

　　 目前需防贷款额度过度上调

　　 《21世纪》：纵观近20年的发展，中国小额信贷的决定性因素有哪些？

　　 杜晓山：一，宏观层面，政策法规，这方面还需改善；二，微观层面，小额信贷运营机构的建设，包括其自身的理念、能力建设、管理水平、人员素质等；三、中观层面，小额信贷的金融基础建设，如建立自律他律的行业协会，培训咨询机构、信息管理系统（尤其电算化的）、批发机构审计机构、小额信贷评级机构等。我认为中国小额信贷发展前景乐观，目前重点需要防止贷款额度的过度上调。