中国对美投资频遭质疑 美国去政治化尚待克服惰性

　　

　　

　　图为万向美国公司旗下D&R技术公司位于芝加哥附近的厂房，产品为汽车传感器。

　　资料照片

　　中国直接投资仅占美国外来直接投资的0.1%。哥伦比亚大学国际投资计划主席卡尔·萨望在美国国会听证会上表示，他对中国投资数额如此之低却受到美国如此之多的质疑感到惊讶。

　　美国将自由贸易奉为处理国际事务的信条，实际运行的却是缺少透明度的审查模式。深化中美两国投资领域的合作，需要平等开放的环境。

　　运作缺乏透明度——

　　美外国投资委员会拒绝访谈

　　在美国国会关于中国对美直接投资的听证会上，一个机构名称反复出现，那就是“CFIUS”，即美国外国投资委员会。今年2月，正是在美国外国投资委员会的“建议”下，中国华为公司不得已撤销收购美国三叶系统公司技术资产的交易。

　　美国外国投资委员会成立于1975年，是一个跨部门运作的政府机构，财政部长任主席，成员包括国务院、商务部、司法部、国土安全部、国防部、能源部等重要部门的负责人。该委员会主要负责评估和监控外国投资对美国国家安全的影响，其运作详情一直极为神秘。据报道，财政部、国防部和商务部在其中发挥最重要作用。美国政府多年来一直高度警惕外国企业进入或并购美国公司，该委员会正是其重要关卡。

　　一些美国专家曾公开指出该委员会的运作缺乏透明度，对来自中国的投资审查过于苛刻，为他国的外资审查机构树了一个不好的榜样。本报记者曾联系该委员会在华盛顿的办公室，提出就华为撤销收购三叶案采访相关负责人，但遭拒绝。

　　根据该委员会网站公开的信息，其对外资并购的国家安全审查分为申报、审查、调查和总统决定4个阶段。经交易方申报或机构通报后，限期30天的审查阶段开始。如委员会决定提起调查，便进入限期45天的调查阶段。进入调查阶段的并购案有两种情况：一种是并购方“被外国政府所控制或代表外国政府针对美国公司的兼并、收购和接管，并对美国国家安全利益产生影响”；一种是在审查阶段未通过审查，并购方不愿撤回申请的案件。委员会完成调查后，向总统提交报告；如果委员会成员未能达成一致意见，便由总统在l5天内做出最后决定。总统作出决定后，委员会即向国会递交书面报告，通报决定及其理由。

　　美国外国投资委员会在判断交易是否威胁国家安全时，主要考虑国防及保持竞争优势、防止外来垄断等因素。美国对通信、航空、航运、水电、土地、不动产等方面的外来投资也有严格限制，以防公共服务和公共利益被外资控制。

　　当前，中国对美直接投资只占所有在美外国直接投资的0.1%，哥伦比亚大学国际投资计划主席卡尔·萨望在一次国会听证会上表示，他对中国在美投资数额如此之低却受到美国如此之多的质疑感到惊讶。他说，美国历史上一些对外来投资审查的机构最终都变成了推进投资的机构，但现在有审查重新兴起的趋势。

　　颇具讽刺意味的是，美国一直是自由贸易的鼓吹者，却创立了美国外国投资委员会这样的审查模式。萨望说，如果各国都仿效美国外国投资委员会的做法，那么美国提供的是何种榜样？萨望表示，虽然相信该委员会是“干净的”，但并不清楚其内部操作，希望它不会被用来当作保护主义的工具。他认为，很难证明中国企业是按照“政治规律”而非经济规律来投资美国，美国外国投资委员会的相关证据在哪里？他认为虽然适当的审查必不可少，但应主要依靠美国相关法律法规来规范监控中国企业的在美行为。

　　美国荣鼎咨询负责人罗森认为，来自中国的直接投资在现行美国法律和政策程序下，出于国家安全考虑，已得到“很好的审查”；他忧虑的是美国国内对某些中国投资案的“煽动性的政治化”及其对所谓“不良意图”的影射，会影响并事实上已经干扰了国家安全审查过程的有效运作。罗森特别指出，由于美国政府内外各利益方对于某些并不涉及美国国家安全的中国投资案的敌意指控，当前中国各界普遍认为美国利用审查程序来寻求重商主义目标，“这是很令人遗憾的”。

　　美国传统基金会亚洲经济政策研究员史剑道在接受本报记者专访时表示，对在美外国直接投资来说存在一些敏感领域，譬如高科技产业，一些美国认定的中国国企或“国家控制的企业”想投资这些领域只是浪费时间。他直言不讳地称，三叶案中美国外国投资委员会向华为释放的信号就是“美国市场不欢迎你”。史剑道认为，在一些并非很敏感的领域，如制造业、资源等领域，美国的政策应更加清晰。对于美国外国投资委员会的运作，史剑道坦言它应变得透明，让外界了解它的决策信息及依据。“是谁作出了决定？委员会中哪些机构同意交易，哪些不同意？为什么？我们不了解这些情况，这些全是不透明的，而我们需要知道。对我来说，重要的不是审查结果，而是审查过程。当事外国企业也有权知道，谁作出决定、如何作出决定、需要多久做出决定？问题不是‘不能收购’，而是‘为什么不能’？”

　　史剑道指出，美国外国投资委员会拒绝任何访谈的做法，“就国家安全角度而言是适当的，但就外来投资来说就不合适了”，“美国外国投资委员会应该生活在‘国家安全’和‘外来投资’两个世界里，但它只生活在‘国家安全’世界里，不与任何人谈论，不回答任何问题。它需要向透明迈进，应该尽可能地透明”。

　　记者问史剑道是否认为委员会的决定有时会伤害美国公司的利益，他说，“绝对会”。他举例去年鞍山钢铁集团公司投资密西西比州一家钢铁厂的计划曾遭一些美国议员的反对，而这完全会导致美国钢铁厂及其客户利益受损。史剑道说：“当然国家的整体利益比个别公司利益更重要，但必须要有好的理由让美国公司牺牲利益，而有时根本没有一个好的理由。”

　　保持投资吸引力——

　　修复结构性经济问题是关键

　　尽管中国对外直接投资在过去十年间发展迅猛，但在发达国家的投资相对较少。然而，现在中国对美国及其他发达国家的直接投资有蓬勃发展的趋势。这一趋势若能得到中美两国决策者正确的策略支持，将给两国发展带来巨大的机会。

　　中国年平均直接对外投资额在2005年前还低于30亿美元，到2010年却已经高于600亿美元，中国也因此成为世界第五大投资国。至去年底，中国全球范围内的对外直接投资总额已超过3000亿美元，主要分布在发展中国家和少数资源丰富的发达国家，比如澳大利亚，在美国和其他发达国家的投资规模相对较小。

　　从2008年开始，中国在美国的直接投资规模扩大，情况开始发生转变。荣鼎咨询的数据表明，在过去两年中，中国企业在美国的直接投资平均每年增长130%以上，投资总额在2003年至2011年6月间超过150亿美元。如今中国在美国的投资地区至少囊括美国50个州中的37个，投资领域也极为广泛。

　　可以说中国对发达国家的直接投资进入了一个新的时代。变化的经济形势是这一新时代的驱动力，因为它驱使中国企业将目光转向海外投资市场。过去这一市场被中国发展迅速的国内市场和蓬勃的出口市场所掩盖，但现在中国经济增长模式的转变要求中国企业更新技术和价值链，提高管理水平和员工基础。对于中国投资者而言，发达国家能为其提供这一切。接下来的10年中，中国企业在全球范围内的直接投资额将达到一至两万亿美元，而发达国家将占非常大一部分。

　　这一投资关系的转变对于美中两国来说都是非常有利的。首先，对外投资有助于中国企业更新自身技术，提升企业能力，并能通过更加接近消费者来调整运作模式。其次，来自中国企业的投资能帮助美国创造就业岗位，提高工作效率和创新能力，同时带来其他积极的周边效应。日本企业在美国的投资就是一个很好的例子。20世纪70年代，日本企业开始在美国投资，但当时所产生的影响很小。如今日资企业在美国雇佣工人数超过70万，平均每年发放工资总额500亿美元，总出口额超过600亿美元，同时每年在美国国内用于研发的金额超过50亿美元。当然，不能说中国投资一定会复制这样的成功，因而需要两国的决策者都采取正确的策略，以确保资金流通，实现经济利益的最大化。

　　为此，美国领导人必须抵制投资保护主义，维护美国对外来投资开放性的原则。对外国投资开放一贯是美国的传统，外资并购一般只有被认为对美国国家安全有威胁时，才需接受审查。对于负责审查的政府机构外国投资委员会来说，对国家安全的威胁应该是审查的唯一内容，不应考虑经济因素。

　　美国已批准了中国投资者的一些投资项目，比如石油和天然气领域(中海油收购切萨皮克能源权益)、电力领域(中投公司投资美国爱依斯电力公司)、航空工业领域(中航工业通飞公司并购美国西锐公司)。

　　尽管如此，仍有一些中国企业的投资被媒体、国会和国内游说集团政治化，并且随着中国在美国投资的增多，这种抵制情绪可能会上升。因此，政府必须保证对外来投资的审查工作免遭政治化的影响，同时提高决策透明度，拒绝将经济安全纳入审查过程的呼声。美国不仅应该保持市场开放，更应通过改善自身框架积极鼓励来自中国和其他国家的投资。美国决策者的重中之重是要修复结构性经济问题，以保持美国市场对中国等其他国家的吸引力。

　　总而言之，两国的决策者都需起到领导作用，以保持全球投资环境的开放。美国作为过去50年中最大的对外投资国，在促进国外直接投资的自由流通上始终担负着关键角色。尤其是投资保护主义正随着全球经济动荡伺机而起之时。

　　中国尽管在直接对外投资领域尚属“新秀”，但在2010年已跃居世界第五。因此，如同在其他领域一样，中国政府可在保持投资自由流通方面展示出责任心和更大的领导力。同时，随着中国企业在发达国家市场扩大投资，中国似应更多地对外开放自身市场，为外国企业创造一个公平的竞争环境。

　　(作者为美国荣鼎咨询公司研究部主任，范丽雅译)

　　“选择美国”计划——

　　改变负面看法还得加大力度

　　长期以来，美国一直是外国直接投资(FDI)的热土。美国吸引的外资一度占全球FDI总量的40%。美国商务部的统计数字显示，外资的流入为美国创造了大量的就业岗位。在外资争相涌入时期，美国对外资持开放与限制并重的态度，各州及地方政府在税收、融资、员工训练等方面有一些优惠措施，但在联邦层面上，美国犹如不愁嫁的皇帝女儿，从来没有主动吸引外资一说。

　　如今，时移势易，全球及美国经济的变化，已迫使美国政府不得不放下身段，主动吸引外资。近年来，由于新兴经济体经济增长迅速，美国经济放缓，大量分流了流向美国的外资，美国的外资在全球FDI中的份额已迅速下降至今年的17%。在美国失业率高企、美国企业虽坐拥数万亿美元资本却不愿扩大雇佣的情况下，吸引外资对美国就业创造的意义显得格外突出。

　　今年6月，美国总统奥巴马正式启动“选择美国”计划，该计划是布什政府2007年启动的“投资美国”倡议的延续。该计划要求所有涉及促进美国出口的政府部门都同时担负起吸引外国投资的任务，如美国驻各国使馆经济官员的传统使命是帮助美国企业进入当地市场，赢得出口合同，现在则是双管齐下，同时寻找对投资美国感兴趣的驻在国企业。

　　作为联邦层面上吸引外资的计划，“选择美国”并不包含任何新的激励措施，主要是通过资源整合，帮助有意投资美国的外国公司了解美国现行的税收优惠政策，熟悉美国的监管规则，并避免政府部门间因职责不明导致扯皮而吓跑潜在投资者。美国政府的目标是在未来5年内至少吸引1万亿美元的外资，将美国重新塑造成为全球FDI的首选之地，从而实现创造就业为美国经济注入活力的目标。

　　美国总统就业与竞争力委员会主席伊梅尔特认为，美国依然是世界第一大经济体，只要美国采取更加主动的态度欢迎外资的到来，美国对外国投资仍然具有巨大吸引力。

　　但许多专家认为，美国政府要实现这一雄心勃勃的计划，可能面临很大的困难。美国经济复苏缓慢，意味着投资者的回报可能并不吸引人。许多愿意投资美国的外国企业也和美国企业一样，因经济前景不明及美国在监管改革上的不确定性而持观望态度。

　　更为复杂的是，美国政府在对待外资上实行的一些限制性政策，如反垄断法及联邦政府的“购买美国货”等保护主义条款，及在国家安全名义下对外资审查的政治化倾向加强等，让投资者觉得美国对外资并不友好，这也是导致近年来流入美国外资减少的原因。许多美国专家认为，美国在维护“国家安全”名义下加大对外国直接投资的限制是不明智的，政府目前所采取的新努力，并不足以改变外国投资者对美国投资环境的负面看法。

　　传统上，经合组织国家是美国外资的主要来源国。近年来，来自新兴经济体特别是中国的投资开始引人关注。

　　到目前为止，中国对美投资虽增长迅速，但数量十分有限，中国对外直接投资的90%集中在发展中国家。美国卡尔利乐集团创办人兼执行总裁代维德·鲁本斯腾在接受记者采访时认为，造成这一现状的主要原因是美国的一些限制性政策增加了中国公司投资美国的难度。他认为世界形势已经发生了巨大变化，美国必须适应现实调整政策，接受中国投资，让中国公司不惧怕到美国做生意，让美国人不再惧怕中国投资。他主张美国商界应该更多游说国会议员，让他们认识到，中国投资是来美国创造就业岗位的。

　　美国财政部负责中国事务的高级协调员洛文杰对中国对美直接投资的未来表示乐观。他在多个场合表示，美国欢迎来自中国的投资，这是美国政府对中国企业传递的明确信息。他不认为中国企业因为对一些现行政策不满，就会停止投资美国的步伐，因为任何企业想成为一个全球性的领先企业，就必须在中国和美国这两大经济体同时存在。

　　（责任编辑：郭彩萍）