“协商对话是解决治理难题的‘第三种机制’”

衣鹏

　　2011年治理事件纷繁复杂。在社会治理领域，浙江广东等地的维权运动引发公民参与热情，对公益组织透明公信的讨论也进一步趋于激烈。在经济治理中，一方面因为融资和税负问题，小微型企业这一特殊群体受到广泛关注；另一方面，中央政府提出要注意宏观调控的预判和微调。

　　因为对中共“十八大”的不同预期，今后一两年中国的治理变革尤为引人瞩目。《21世纪经济报道》选择听取中共中央编译局对这些趋势的判断，基于以下几点原因：

　　其一、几乎最早引入公共治理（public governance）概念的中国学者俞可平，现任中央编译局副局长。在他的主持下，何增科等中央编译局研究者连续十年关注中国地方政府的治理创新，每两年对300多项创新项目进行深入研究和评选。

　　其二，中央编译局系中共中央直属机构，历次中共全国代表大会前后均大量承担重要攻关课题的调研，尤其是与意识形态工作相关的研究项目，亦因其在国际思想交流中的重要地位，有通畅的向上建言渠道。

　　其三、近几年来，该机构学者屡屡鲜明提出对中国下一步发展的路径建议，如“增量民主”、“官民共治”等概念的提出，以及关于社会管理创新等领域的建言，有的陆续成为主流政治话语，有的引起了各方的激烈争论。

　　何增科深入研究了地方政府和社会组织的创新举措，同时又鲜明提出“中央政府不应回避在政府创新方面的责任”。在两年前，他已在国家课题中详尽提出社会管理创新的路线图。他领衔的世界发展战略研究部，今年9月刚由中编办批准设立，过去名为当代马克思主义研究所。

　　多元主体推动社会政治进步

　　《21世纪》：今年治理领域事件众多，各方应对的方式方法也有变化，其中是否存在显性的趋势特征？

　　何增科：近年来治理变革的一个重要趋势是，社会政治进步的推动力量出现更明显的多主体化趋势。改革开放三十年中间，原来社会政治进步主要靠政府自己去改去推动，意味着政府是先知先觉的，但由政府包揽治理、引领潮流的时代已经过去，现在是社会推着政府在走。中国已经进入一个新时代，类似于美国进步运动时代。

　　我并不是在说一种乐观的评价，只是客观地表述这种趋势。因为过去全能政府和全能型领导人在减少，而社会推动的因素在增多，同时，也存在“社会衰败”或“社会停滞”的现象。但总的来说，一种新的治理变革方式已经形成。

　　它的主要表征是，民间公共舆论和公民集体行动形成社会政治压力，然后政府作出善意的回应，压力与回应的互动中社会政治在缓慢进步。在两者的良性互动中间，政府的回应既包括对具体事件的具体解决，同时也包括了政府对政策法律的修正，以及政府的管理方式方法和体制机制的改革。压制的方式，花钱摆平的方式代价很大，成效递减，迫使各级政府的回应方式的进步，开始越来越多地采用官民协商对话、平等沟通、协调合作等方式来解决问题。政府对民间公共舆论和公民行为善意的回应，这已经成为社会政治进步的主流方式。

　　《21世纪》：但很多人认为这只是个例，并不是所有政府都会做让步的选择。这涉及到治理变革发展到底是昙花一现，还是可能形成机制化的讨论。

　　何增科：治理机制应该固化为一种法律机制，现在的确还没有。而现在一些地方政府的应对更多的还是旧体制的惯性反应，要么花钱摆平，要么出动警察压制。

　　但可喜的变化是协商对话的增加，这可以说是第三种“机制”，有助于治理难题通过相互妥协、政策法律修正得以解决。把孙志刚事件、郭美美等众多事件串下来看，你会发现这种趋势。近十年来，总的来说，一种趋势是各方学会妥协退让，然后在中间寻得都能接受的方案，良性互动的模式本身给社会带来进步。包括政策、法律、制度安排、官员处理问题的方式的变化，这是治理变革值得鼓励的趋势。

　　很多地方政府已经在总结失败的经验中学乖了。从“增城事件”到“乌坎事件”，广东、浙江、江苏等比较早的进入快速的工业化、城市化过程中较早遇到一些社会矛盾的地区，发现在处置过程中很多过去的方式失灵了，需要找到新的方式，在试错的过程中慢慢找到正确方式。

　　对一个具体的治理主体来说，“治理改革”和“治理变革”是两个概念，二者含义不同。变革更像是被人推着走，改革是主动求变以引领潮流。需要明确的是，治理改革是中层的改革，不涉及根本政治制度的改革，比如党政关系、中央和地方的关系，这些属于上层政治体制改革的问题。治理改革主要涉及治理机制、治理方式、治理技术改革。同时治理改革是在多领域（政治、经济、社会、文化、生态环境）、多层次（中央、地方、基层）、多组织（政府、企业、社区、社会组织）中展开的。

　　改革开放后，治理结构发生了深刻的变化，从政府唱独角戏到舞台上演员日益增多。一个人玩游戏和多个人玩游戏是完全不同的。治理结构的多主体化这种深刻的变革推动着多领域、多层次、多组织都在进行着治理改革。治理改革的方向是更多的利益主体对决策过程的参与，决策过程和结果更大的透明度，更多的竞争，更有力的外部监督，更加灵敏的回应，更多的协商协调与合作等，简单地说就是走向善治（good governance）。

　　“开放式决策”和“参与式治理”

　　《21世纪》：社交媒体等传播平台的改变对中国政府有多大影响？从结构上怎么理解现有应对措施（如微博(http://weibo.com)实名制）的出台思路？

　　何增科：治理和善治的理论为我们评估政府改革与创新提供了尺度。一项政策措施是否符合治理改革的内涵，主要可以从以下六个方面来衡量；一，决策过程是否有更多主体参与；二，决策过程是否有透明度；三，改革的结果是否引入了更多竞争；四，外部监督是增强了还是削弱了；五，对民众的要求是否积极回应；六，是否更多通过协商沟通与合作寻求问题的解决。符合这些标准才是值得鼓励的政府改革与创新。

　　以上面的标准来衡量，变化的速度没有人们预期的速度快，才有人们的失望焦躁从而产生社会的躁动。问题太多矛盾太多，如果用蜗牛般的速度解决问题，社会矛盾的积累就会有爆发性。

　　我们已经进入一个信息时代和信息社会。在信息社会时代，公共人物、公共官员、公共政策都处在一个透明的、接受人们自由评判的“聚光灯”下。如果不能适应新时代的要求，习惯于在封闭、神秘的环境下进行专断的决策，就会发现无论自己说什么、做什么，都会受到公众的质疑和抵制。

　　如果能够顺应时代的变化，实行“开放式决策”和“参与式治理”，让公众了解政府的决策过程，在决策过程中拥有意见表达权，政府的决策就会更容易得到民众的理解和支持。

　　《21世纪》：五届中国地方政府创新奖（2000-2010）的定量分析显示，政治类的治理改革举措越来越少，对行政效率类的改革则往往难以评估。人们基本认定现在的局面下，既要强调稳定，也要强调创新，在地方政府的层面，这两者各自是怎么进入干部考评指标的？

　　何增科：地方官员的考评基本是目标导向型的，现有政绩考核指标有几十个，不可能每个指标都突出，比如GDP增速、维稳状况、计划生育，这些是“硬”指标。其他指标就比较“软”。没有哪个地方领导因基尼系数恶化而被免职。

　　治理改革要求人们用文明的手段或方式来实现文明的目标。打个比方，就像目标是上树摘桃子，一种是砍树摘桃子，另一种是搭个梯子上去摘桃。治理变革的方式就好比是搭个梯子摘桃子，就是用一种文明方式实现文明的目标。

　　我们希望在政绩考核指标体系中体现治理和善治的要求，希望政绩考核围绕人的发展而展开。比如预期寿命更长、受教育年限更长、人均收入更高，基尼系数更低这些反映人类生存和发展状况的指标应当成为政绩考评的重要指标，而且具有刚性的约束力。

　　另外对现有的硬指标，是不是也可以进行一些改良。维稳指标现在主要看群体性事件的数量，参与人数等。能不能考虑一下应对的方式方法问题。而经济增长指标我们主张用人均GDP而不是总量GDP，人均收入和人均GDP应该按实有人口数，而不能仅按本地人口来计算。

　　不同地方面临的区域性、阶段性矛盾不一样，这些问题和矛盾不断迫使政府通过改革创新作出回应。比如外来人口居多的地方，就需要考虑外来人口和本地人口融合问题，这类社会管理改革就迫在眉睫，不作为矛盾就会激化。而内地省份，可能面临着留守儿童、留守妇女等问题，需要进行相应的社会管理创新。我的意思是说，东中西部面临的问题是不一样的，创新的优先顺序也是不一样的，这些问题不解决，就有可能面临干群关系的危险，本地和外来人口矛盾激化风险。

　　问题驱动和领导推动

　　《21世纪》：地方有个性的官员在增多，中央有一些顶层设计被提出，这两者在治理创新扩散中，哪个更重要？

　　何增科：政府创新的扩散机制研究需要走向深入。政府创新良好实践的扩散既可能是通过自上而下的中央政府发布文件和法律来加以推广，这是一种纵向的扩散。这种扩散也可能是通过同行之间参观考察、经验交流、培训学习等学习机制而被仿效，这是一种横向的扩散。

　　我们把政府创新的动力机制概括为两类。一类是问题驱动，另一类是精英驱动。一项成功的政府创新往往是问题驱动和领导推动相结合的产物。涉及到基本制度的改革本身需要自上而下的改革，需要宏观层面的顶层设计和权威推动，特别是政治体制改革、司法体制改革、文化体制改革等。治理改革是地方和基层都可以大力施展拳脚的领域。公共治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理这些领域都需要治理改革和治理创新，若无实质性的和突破性的治理改革和创新，转型期的社会危机就会转变为治理危机，从而影响到现代化的顺利进行。地方政府的改革创新为全国范围内的改革创新起着一种“探路”和“试错”的作用，应当积极地加以鼓励。时机成熟时中央政府则应及时将一些好的改革创新做法上升为全国性政策或法律，在更大范围内加以推广。改革需要中央和地方之间的“接力赛”。