改革在南方

钟良 广州

　　2011年10月26日，张爱咪拿到了“深圳市启爱青少年音乐发展互助中心”的注册证书，整个注册过程用了不到一个月时间，这让她有些“意外”。

　　和张爱咪一样“意外”的还有李连杰。

　　与中国红十字签订的三年合约计划到期之后，因为找不到业务主管单位而一度濒临“死亡”的壹基金让李连杰自言“真孙子”。

　　不过，在2011年1月11日，壹基金在深圳获得了合法身份。

　　当日，深圳壹基金公益基金会在深圳市民中心举行挂牌，这意味着壹基金从此具备独立的法人身份，可以公开募款。深圳壹基金也成为中国首个无业务主管单位且由民间发起的、具备公募基金会资格的社会组织。

　　这一切，离不开深圳市在社会管理改革方面的先行探索。

　　2011年12月23日，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，各地民政部门要推广“广东经验”，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位，推行公益慈善、社会福利、社会服务等领域的社会组织直接向民政部门申请登记，并会同有关部门依法监管。

　　李立国所讲的“广东经验”，主要是指在2011年11月底公布的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中明确的——“从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。”

　　全国社会改革看广东，而广东社会组织登记管理体制则始于深圳。

　　“广东经验”

　　广东对社会组织的管理思路：加快实行政社分开，推进社会组织民间化、自治化和市场化

　　民政部高调推广“广东经验”对于广东省社会工作委员会专职副主任刘润华来讲，是莫大的欣慰。

　　早在2008年9月，深圳市就出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，将直接登记管理的适用范围，从行业协会扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织。

　　而这一切，则与自2003年担任深圳民政局局长刘润华有着密切的联系。在他的推动下，通过三个“半步”走，深圳在社会组织登记管理体制改革上的探索让广东成为全国“经验”。

　　无论张爱咪还是李连杰，他们的公益组织得以顺利注册离不开刘润华在民政改革方面所做的努力。

　　在刘润华的大力推动下，从2004年起，深圳市通过“三个半步”策略，实行行业协会民间化改革、行业协会直接登记、扩大直接登记范围三个小步走，逐步深化社会组织登记管理体制改革。2008年，工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织可以直接到民政部门登记。

　　2010年，深圳市民间组织管理局申报的“社会组织登记管理体制改革项目”也获得第五届“中国地方政府创新奖”优胜奖。

　　“我的理解是，评委会希望以这样的方式告诉大家，这是我国社会组织登记管理体制改革的方向。”本报记者参与上述项目的项目组调研时，刘润华曾介绍，实现“无主管、直接登记”之后，民政部门可能成为社会组织法律责任的承担者。

　　下一步需要细思的问题是如何监管以及继续发展各类社会组织。

　　尤其是对于深圳当时已经在进行探索的权益维护类社会组织登记，刘润华说，“不敢走得太快”。他的解释是，“毕竟民政部门和权益维护类社会组织之间的关系不是类似工商局和企业之间那种彼此独立的责任主体的关系。”

　　此外，据刘润华介绍，同时推进的还有基金会、跨省区行业协会、商会登记管理试点改革。

　　2011年9月，就在刘润华调任广东省社工委的前两天，本报记者还在他深圳的办公室里听他讲述社会改革的下一步思路。

　　其后不久，《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》面世。在这个方案里，广东省打算在降低社会组织登记门槛、简化登记程序的同时，在行业协会“去垄断化”改革方面也跨出一步——率先引入竞争机制，并将允许一业多会，允许跨地域组建等方面推行多项改革。

　　2011年10月中旬，广东还出台了配套政策——《关于加强社会组织管理的实施意见》。专家指出，这个《意见》体现了新时期广东对社会组织的管理思路：加快实行政社分开，推进社会组织民间化、自治化和市场化；重点培育和优化发展经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类社会组织，实行直接登记制。

　　跳出“双头管理”

　　这不是谁对谁错的问题，是制度设计的问题

　　“社会组织管理改革，关键是要破除‘双头管理’这一顽疾。” 专家的观点虽然一针见血，但是针对全国的社会组织管理改革，去繁化简实属不易。

　　根据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，社团的登记需要两个部门的批准，一是业务主管部门的业务审核，二是登记主管部门的登记审核。这就是俗称的“双头管理”。

　　因为找不到业务主管单位而无法“合法化”的民间组织在国内其他城市比比皆是。中国社科院社会政策研究中心副主任杨团曾表示，她所了解的一个民间机构，经历20年的登记之路仍然束手无策。

　　据广东省政协社法委的一份调研报告显示，深圳市登记在册的各类社会组织有4110个，但实际上约有3万多个，登记管理的只占现有的10%。这意味着九成社会组织没有到深圳市民间组织管理局进行登记注册。

　　中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平也认为，在中国至少有300万未登记的社会组织，近九成民间组织处于“非法状态”。

　　在此背景下，广东省确定从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。

　　这项被民政部部长李立国总结为“广东经验”的做法实际就是如何摒弃社会组织“双头管理”，实现直接登记的改革方案。

　　“业务主管单位是一种独特的制度设计，政府部门担当某一个社会组织的业务主管单位就要承担监管责任，不当业务主管单位就没有这种责任。因此，政府官员的最佳抉择就是不作为。”刘润华认为，这不是谁对谁错的问题，是制度设计的问题。

　　“虽然社会组织也是独立的民事主体，但法规规定社会组织实行双重的登记管理体制，因此，在没有业务主管单位的情况下，民政部门直接受理社会组织的登记申请是要承担责任的。”刘润华把壹基金落户作为他推进改革的试金石。

　　“如果没有民政部的支持，恐怕深圳壹基金成立没这么快。”

　　刘润华所说的“支持”，是2009年7月民政部和深圳市政府签署的《推进民政事业综合配套改革合作协议》，《协议》同意深圳“探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度”。

　　“根据协议，民政部的一些重大改革项目将在深圳先行先试，如在社会组织登记改革中，民政部给予深圳的政策支持和权限是前所未有的，也是全国唯一的。”刘润华表示。

　　而据本报记者从深圳市民间组织管理局了解到的数据是，深圳壹基金公益基金会是民政部与深圳市政府签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》以来，在深圳市民政局直接登记注册的第七家基金会，也是唯一一家民间发起的公募基金会。截至2011年9月，在深圳注册的基金会已经达到12家。

　　改革先行者“舞剑”

　　哪怕是小小的失误，改革执行者都有不可推脱的责任

　　虽然近年来“先行先试”一直被视为中央交给地方改革者的“尚方宝剑”，但如何“舞剑”是门学问。

　　“任何改革都意味着对现有制度和政策的突破，都是某种意义上的‘违法’和‘违规’，都需要承担巨大的改革风险。”刘润华很清醒，“失败了，哪怕是小小的失误，执行者都有不可推脱的责任。”

　　刘润华当然也付出过“代价”。

　　前些年深圳一位公务员申请成立了流浪儿童助养中心，为此，该公务员卖掉了房子和汽车，辞掉了工作，“可以说是倾家荡产”。

　　“正是这样一个爱心人士，给我惹了意想不到的麻烦。北京一家宾馆欠了她的钱不还，她带着一帮流浪儿童进驻这家宾馆的大堂不走。当时正是奥运前夕，北京市某区政府发函给我们说，在深圳登记的某某助养中心的一帮流浪儿童影响了北京的社会秩序。我觉得事态严重，赶紧派人处理。”

　　刘润华对改革可能承担的“风险”有着清醒的认识：“如果社会组织有违法违规行为，我是要负责任，要受处分，甚至是要被撤职的。我工作数十年，今天的职位虽然很低微，但来之不易，如果没了这份工作，我就什么都没有了。多一事不如少一事，慈善事业发展不发展跟我有什么关系呢？别给我惹麻烦。可见即使已经得到上级授权，即使我们非常希望推动慈善事业发展，但理性的选择可能仍然是不作为。”

　　事实证明，刘润华还是选择了“有所作为”。

　　截至2011年9月，深圳登记社会组织4302家，其中社会团体1733家，民办非企业单位2557家，基金会12家，直接登记的社会组织的数量达到了588家。

　　据本报记者了解，深圳社会组织登记管理体制改革引起了全国的关注，也引起了全国各地民间机构的关注，他们希望深圳的经验能够在全国推广，更有的社会组织干脆来到深圳登记注册。

　　深圳民间组织管理局局长马宏向本报记者表示，推动社会组织发展，不仅要释放更多的空间，让各民间机构能够更便捷地登记注册；还要加大财政投入，要出台扶持社会组织发展的文件，加强社会组织资金扶持力度。

　　目前，深圳正在运用特区立法权的优势，加快《深圳经济特区非营利组织条例》和《深圳经济特区行业协会商会条例》立法工作，为社会组织的发展提供更好的法制环境和法律保障。

　　在11月22日广东省深化体制改革工作会议上，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在会上特别强调，要大力培育发展和规范管理社会组织；加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”；凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都要逐步地交给他们。