上海的觉醒：“强势政府” 淡去“市场先生”到来

孙小林

　　核心提示：从2002年开始，就有声音说上海“强势政府”正在转型，之后声音渐隆，原因就在于这种模式弊端日趋显现。

　　“我提出一个观点：实践是检验真理的唯一标准，但是创新成果的检验，市场是最终的标准。也就是说，市场是检验创新成果的唯一的场所。”

　　这是上海张江集团总经理丁磊的新语录，在内部甚至被奉为“丁磊思想”。

　　张江——的确是需要拿出点东西来证明自己了。

　　10年前，当上海还是宝钢、上汽时代的时候，当时的主政者就意识到，钢铁、汽车产业作为战略产业，并不能持久；要保持上海的竞争优势，得培养自己的新兴战略产业，因此在张江埋下了一个秘密武器。这就是当时所谓的举全市之力“聚焦张江”的战略。

　　现在，全球金融危机后，新一轮产业革命呼声日隆。张江——上海雪藏的这个秘密武器，该是大用的时候了。

　　丁磊的话，其实也再明白不过：上海养了张江十年，现在是它出去闯天下的时候了。而市场，是检验它成功的标准。至于政府，则要甘愿退居幕后。

　　这可能是第一次，上海自发认识到市场的作用。

　　大概是在六年前，本报记者跟上海市政府决策咨询专家、上海社科院部门研究所副所长杨建文，探讨上海市“强势政府”的时候，杨当时即认为，强势政府在上海在一定时期内是合理的，也是有效的，但问题的关键是，上海市在强势政府的惯性运作里面，是否能够及时抽身出来？

　　现在看来，张江的发展，即代表了上海“强势政府”的觉醒。

　　其实在丁磊之前，市场逐步被上海方面提到了一个新的高度，这就是近期在上海理论界广为流传的“市场五点论”。具体包括要加快做大做强市场、继续推进市场创新发展、不断改善市场环境、健全市场基础制度、完善市场基础设施建设，从而建设一个“统一、开放、竞争、有序”的市场体系。

　　“市场先生”来到上海

　　从2002年开始，就有声音说上海“强势政府”正在转型，之后声音渐隆，原因就在于这种模式弊端日趋显现。

　　简单地说上海“强势政府”的模式，是指政府乃发展城市经济的主体，对城市的各种资源直接进行配置，再通过现有资源吸收整合外资、民资，共同来经营城市。杨建文将之概括为：整个战略是政府做的，市场体系是政府建的，游戏规则也是政府定的，但政府在市场运作上不操纵。

　　这种强势政府模式虽然有效，但外界认为短期有效是以牺牲长期活力为成本的。

　　因此，改革强势政府模式的呼声一直不断。比如，在2004年2月，上海市长韩正在出席上海市政协会议时即坦承，他注意到不少传媒将上海缺乏企业家的原因归结于“政府太强”，今后希望通过“强势政府+强势企业”，形成上海的“强势经济”。

　　但理论界认为，上海方面真正力促强势政府转型，强调市场作用却是从2009年逐步开始。

　　2009年，国务院正式批准上海建设“两个中心”，其中之一是建设国际金融中心，中央给了上海这顶金融中心的政策“帽子”，而沪上如何使用这个政策就成了最大问题。

　　在上海各界多次讨论之后，上海方面正式将“金融市场体系建设”列为金融中心建设的主要内容。

　　在推出这个定位后，上海当地的党报立即发表论点，指出“市场机制是主导和决定力量，金融中心建设必须依靠市场的力量来实现资源要素的有效配置”。

　　市场的作用被上海推到了新的高度，而政府的作用则似乎退居二线，这和传统的上海“有效政府”模式有了不少差别。

　　曾为上海政府部门做过金融课题研究一位金融法律师，这样解释上海方面弃强政府而重市场的原因。

　　“主要是‘一行三会’都在北京，上海当时觉得只能差异化竞争，利用上海国际化程度较高的优势，走市场发展之路，不和北京比拼强势政府，毕竟比不过”。

　　事实上，这位律师的说法得到了不少人的赞同——外部形势倒逼了上海强政府模式的改革。

　　不过，在众多学者看来，是上海产业发展到新阶段，必须强化市场的作用，弱化全能型政府模式。

　　所谓新阶段则是指上海已经进入发展现代服务业和先进制造业的时期。

　　上述律师就认为，在经济发展初期，强政府模式作用很大，正如计划经济一样，集中力量办大事，“但到了以金融、航运等高端第三产业时，市场的作用就远远超过政府的作用”。

　　政府的有形之手显然抵不过市场的无形之手，到了2011年，上海方面正式提出了前文所述的“市场五点论”，强调建设一个“统一、开放、竞争、有序”的市场体系。

　　这一做法引起了广泛的热议，以张江高新区为例，据上海市张江高新技术产业开发区管委会的常务副主任于晨透露，借着大张江获批自主创新示范区的效应，政府大力提供平台服务，在不到一年的时间里，“区内企业由1.1万余家激增至1.6万余家，研发机构从800余家增加到1000余家”。

　　强政府强在哪？

　　苏南更强？

　　外界也普遍注意到，上海方面提出的市场“五点论”中，强调了政府与市场的边界。

　　“政府在市场体系建设中，重点是要完善市场规则、维护市场秩序。优化市场法治环境、完善市场信用体系、发展中介服务机构”。

　　这就凸显了强政府转型之后上海方面定位政府的作用：搭建平台，提供服务。

　　以丁磊所在的张江高科技园区为例，园区内企业数量众多，多达2000多家企业，之间联系并不多，但事实上，一旦有一个平台，则可以形成更为完善的产业链。

　　而这个平台主要建设者就是当地政府或者园区管委会，“我们可以充当平台这个角色，甚至可以参与其中。然后我们再帮小企业开拓外面的市场。”丁磊说。

　　在丁磊看来，“政府首先要尊重市场规律，才能形成更符合市场规律的园区文化。”丁磊在其内部讲话中如是说。

　　张江高新区下辖包括丁磊所在的张江上海市张江高科技园区以及闵行紫竹、漕河泾等“一区十二园”，总面积高达296.4平方公里，是上海创新转型的主要载体之一，如今，“大张江”也一直在尝试着政府主要提供“平台”职能的实践。

　　据张江集团内部人士透露说，丁磊曾将张江管委会称为“物业”，目的就是强调管委会服务园区内企业的定位。

　　事实上，不仅仅是丁磊，在整个大张江，在整个上海，这种对政府职能的定位已经基本上成为上海官员们的主流认识。

　　上海奉贤星火开发区管委会主任张平也告诉本报记者，作为开发区管委会，“我们主要是提供服务”。

　　“政府可能更多在企业创业初期发挥作用，是扶持、支持、补贴，但是不可能靠政府支持一辈子。”丁磊说，为此，诸如OTC等模式已经建立，为解决企业融资难问题提供了更为有效的手段。

　　不过，由于处于刚起步阶段，上海的政府在搭建平台等领域和周边的江苏省相比仍有不少差距。

　　据本报记者了解，上海信息中心等部门2011年还专门到江苏进行了调查，得出了上海“强政府”模式已经比苏南强政府模式“弱了不少”。

　　不过，这里所指的“强政府”主要则是指“服务企业的强度”，而非“全能型政府”。

　　这篇名为《江苏的强政府已走在上海前面》调查指出近些年上海在政府职能转变上做了不少工作，但感觉仍停留在“规范管理、减少审批”上。然而江苏省政府则在“服务企业、培育市场、鼓励创新”上有了“突破性的进展”。

　　显然，未来上海经济向服务型转型，首先需要政府由“规划主导型”向“服务保障型”转型。

　　上海市信息中心主任王思政此前接受本报记者采访时也表示，政府的“强”，应更多地强在为企业服务上，强在行政创新上。有着规范城市管理经验的上海，在为企业服务和行政创新上，尚有潜力可挖。