从"达芬奇家具事件"看我国保税区监管的弊病

　　

　　从我国现行保税监管体制来看，保税区有广义和狭义之分。广义的保税区是指一切具有保税功能的海关特殊监管区域，涵盖了保税仓库、出口监管仓库、保税物流中心(又分A型和B型)、出口加工区、保税区、综合保税区、保税物流园区和保税港区等所谓的现代海关保税监管体系，即“四个层次，七种模式”。

　　狭义的保税区只是海关特殊监管区的其中一种模式，是指经国务院批准设在我国境内的海关监管的特定区域。这个定义是根据海关总署规章《保税区海关监管办法》第二、三条规定所得，但此定义十分笼统和模糊，没有说清保税区的本质，该办法对保税区功能的规定也较抽象含糊。所以到目前，狭义保税区的生存和发展面临诸多困境。

　　总体上看，截止到2010年底，全国各类海关特殊监管区域增至近100个，数量上发展较快。从理论上说，各类海关特殊监管区均具备四大特征：一是须经国务院批准，并纳入国家级开发范畴，享受所在地区政府给予的优惠政策；二是采取封闭围网管理，严格执行海关监管设施验收标准；三是集中体现“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”的通关监管原则；四是贯穿保税理念，海关保留对区内货物征税的权力。但上述特殊监管区域，大多存在着与港口分离、区港功能难以协调利用以及货物通关效率较低等方面的弊病。

　　全国人大常委会成思危副委员长曾在一次调研后也将中国保税区的通病归结为“境内关内”、“多头分管”、“名不副实”、“区港分离”。笔者以“达芬奇家具事件”为例，具体分析我国保税区监管弊病。

　　依据缺失导致监管失范

　　目前，我国和保税区有关的法律文件均是海关总署规章，主要有海关总署令第65号(保税区海关监管办法)、第81号(中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法)、第129号(中华人民共和国海关对保税物流中心(A型)的暂行管理办法)、第130号(中华人民共和国海关对保税物流中心(B型)的暂行管理办法)、第134号(中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法)—总署令190号修订、第160号(中华人民共和国海关珠澳跨境工业区珠海园区管理办法)—总署令189号修订、第164号(中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法)—总署令191号修订。很明显，我国具有保税功能的特殊监管区在监管依据上缺乏确认其法律地位的国家基本法依据，而且连行政法规也没有，更不用说形成直接、系统的法律规范体系了。相对于发达国家美国的《对外贸易区法》(1998年修正案)甚至同样是发展中国家的智利的《自由贸易区法》以及介于发达国家与发展中国家之间的韩国《济州国际自由城市特别法》，都是由国会统一制定的对外贸易区法案。

　　更为遗憾的是，2000年全国人大常委在修订《海关法》时，也没有对保税区等特殊监管区域作出任何明确的规定。

　　此外，从立法权限来看，具有保税功能的特殊监管区的设立都是由国务院批准设立，但管理规定却由只是执行部门之一的海关来制定，以下位法来规定上位事权，这与我国《立法法》原则精神相违背。海关的部门规章对别的行政部门执法的约束力可想而知。从这个层面看，发生“达芬奇家具事件”也就不足为奇了。

　　缺乏独立主体地位导致管理“不能”

　　以保税物流园区为例。保税物流园区是指经国务院批准，在保税区规划面积或毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。该区域只限于对进出口货物的储存、贸易及开展流通性简单加工和增值服务，虽享受入区出口退税的优惠政策，但不能从事出口加工制造业。保税物流园区采用全封闭的栏网包围，海关利用高科技手段实行电脑监控、电子卡口和企业联网，保证24小时通关，简化海关通关手续。货物进入区内，无需填写报关单，以及交验许可证，亦无需办理查验手续；待货物最终进口时，一次性办理报关、查验、放行手续。

　　保税物流园区由所在地人民政府的派出机构——管委会代为行使：相关事务则由口岸、海关、检验检疫、边检、海事、税务、外汇以及工商、质量技术监督、公安、环保、海洋等有关管理部门分工负责。

　　由于保税物流园区管委会不具备独立的行政主体资格，因此，直接导致管委会在保税物流园区监管上的“不能”：一是管委会以当地政府的名义行使权限，必然被繁杂琐碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委会不能作为行政执法主体，不具有独立承担法律责任的能力，以自己的行为作出具体行政行为，管理相对人不服时，无法成为适任的复议机关和诉讼主体，这关系到管委会全面实施管理的合法性问题；三是在保税物流园区内行使各自监管职责的部门如海关、检验检疫、边检、海事、海洋、国税、外汇等都是中央垂直领导的部门，即使是工商、质量技术监督、地税、药监、国土资源等部门也是省以下实行垂直领导。管委会作为当地政府的派出机构如何组织协调这么多“中央军”和“宪兵部队”也是个大问题。这就是为什么“达芬奇家具事件”发生后，质检、工商、进出口检验检疫、海关等部门纷纷出来“洗清”自己的原因。

　　职能不明晰导致监管缺位

　　国外自由贸易区的定位是“境内关外”，享有比自由港更宽泛的贸易和投资自由，外汇制度实现自由化，甚至允许消费品市场的交易。与之相比较，我国保税物流园区目前的发展状况距离真正的“境内关外”目标仍很遥远，境外的货物进入第一道关卡——保税物流园区与关境外通道口时仍需向海关备案(其实仍是一线、二线、区内三重管理)。不过，在实际监管上我国保税物流园区还是执行“一线放开、二线管住、区内自由”的原则。

　　但是，从“达芬奇”家具保税区“一日游”的情况来看，这个监管原则也未真正执行，主要原因是保税区各个部门监管职责不明晰，导致监管集体缺位。而且由于进口家具监管牵扯到多个部门，每个部门实行分段监管，容易出现监管部门各吹各笛、各唱各调的现象，貌似大家都要管、大家都能管，到最后谁都不管。以至于“达芬奇”家具能在保税区内长期畅快一日游，且“达芬奇”家具在13年间一直没有“遭遇”质量抽检。正如坊间流行的“十个大盖帽管不好一桌饭”，切中的正是九龙治水的弊端。具体表现为：

　　首先，“达芬奇”家具不属于“一线放开”的范围。“一线”是指保税区的边防线，“一线放开”是指境外的货物可以自由进出第一道关卡——保税物流园区通往境外的通道口。但根据《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》(以下简称《办法》)第十七条规定：“海关对园区与境外之间进、出的货物实行备案制管理”，第十八条规定“园区与境外之间进出的货物应当向园区主管海关申报。”境外货物进入园区给予保税。

　　也就是说，我国保税区对境外的货物进入第一道关卡——保税物流园区与关境外通道口时仍需向海关备案，并没有真正的进出自由，这只是相对于“二线”的繁多的报关程序以及通关监管来说，“一线”只要求备案算已是“放开了”。而且，“一线”只对境外货物入区时“放开”，达芬奇家具的原产地在中国境内，其家具进入保税物流园区当然不属于“一线放开”的范围。

　　其次，“二线”没管住“达芬奇”家具。“二线”是指保税区的区域线，“二线管住”是指管住货物进出第二道关卡——保税物流园区与区外之间的通道口。

　　根据《办法》规定精神，对境内区外的货物进入区内则须在园区主管海关办理申报手续，即上述所谓“二线管住”。达芬奇家具由境内区外进入区内，就应该按照《办法》第二十九条规定“区外货物运入园区视同出口，由园区企业或者区外发货人(或者其代理人)向园区主管海关办理出口申报手续”和第二十六条规定“园区货物运往区外视同进口，园区企业或者区外收货人(或者其代理人)按照进口货物的有关规定向园区主管海关申报，海关按照货物出园区时的实际监管方式的有关规定办理。”

　　更为重要的是，根据《办法》规定“区外货物卖给保税区的企业和出口的手续基本相同，需要报关、检验，区外企业从保税区进口货物也是如此，需要办理报关等一系列“进口”手续”以及《中华人民共和国进出口货物原产地条例》规定“完全在一个国家(地区)获得的货物，以该国(地区)为原产地；两个以上国家(地区)参与生产的货物，以最后完成实质性改变的国家(地区)为原产地。而实质性改变的确定标准，以税则归类改变为基本标准；税则归类改变不能反映实质性改变的，以从价百分比、制造或者加工工序等为补充标准。”等相关规定，企业应该履行申报手续，海关应严格审查企业申报手续、依法查验其货物、严格执行税则标准；另根据国家质检总局2010年9月实施的《进出口家具检验规程》规定要求，对进口家具的检验项目包括：外观、尺寸等一般质量要求、有毒有害物质限量、防火阻燃性能等安全卫生环保性能要求等。作为质监部门应对“达芬奇”家具出入区内区外的产品质量进行有效检测以及作为口岸监管部门之一的出入境检验检疫局没有严格执行“入境检疫、出去检验、区内免检”监管机制对出区的“达芬奇”家具进行检验等等。“达芬奇”家具之所以能长期在保税区“畅快一日游”，正是上述相关职能部门失职所致。

　　最后，“达芬奇”家具入区被放任。“区内自由”，是指经营单位在区内可以自由从事货物储存、展览、组装、制造及物流等活动，仅需履行备案手续即可。《办法》第三十六条规定：“园区内货物可以自由流转。园区企业转让、转移货物时应当将货物的具体品名、数量、金额等有关事项向海关进行电子数据备案，并在转让、转移后向海关办理报核手续。”这条规定只适用允许进入保税物流园区的货物，至于哪些货物能进入区内，《办法》第三十五条明确规定：“区外原进口货物需要退运出境或者原出口货物需要复运进境的，不得经过园区进出境或者进入园区存储。”显然，达芬奇家具从区外进入区内申报的是出口，而实际上又没有出境，而是在区内稍作停留并“乔装打扮”后复运进境的货物，是不得经过园区进出境或者进入园区存储的。所以达芬奇家具这种保税区“一日游”的行为构成根本违法，不是媒体报道所说不违法。

　　此外，作为区内监管部门的工商行政管理局应该对“达芬奇”家具商标的使用情况进行监督管理和对发生假冒国外品牌的商业欺诈等行为进行查处，但是，实际情况是，“达芬奇”家具在保税区“一日游”之后，贴个牌，就由国产货变成了“洋货”，并大摇大摆地标出天价：一套牛皮3人沙发出口单价为722美元，进口单价为893美元，“一日游”后单价就上涨了170多美元。达芬奇家具在区内的变身戏法，工商部门听之任之。因此，一定程度上，保税区无形之中成了“达芬奇”家具企业制假贩假的温床。

　　如何加强我国保税区监管

　　“达芬奇家具事件”揭开的只是我国保税区监管的盖子，即使没有这一事件，保税区的问题也早已客观存在。

　　为加强我国保税区监管，真正发挥保税区的国际中转、配送、采购、转口贸易、商品展示和加工、制造等业务功能，杜绝类似“达芬奇家具事件”的情况在发生，笔者提出以下三点意见：

　　一是对保税区监管进行国家立法。无论是从我国进出口贸易的数量、增幅，还是从我国海关保税性质特殊监管区域的发展速度来看，都应当从国家层面立法，即通过全国人大制定与保税区功能相适应的国家基本法律，或参照美、韩、智利等国的做法，将海关总署现有的近10部部门规章制定出一部统一的保税区管理法典，明确保税区的功能和监管原则，统一规定保税区各部门的具体职权和责任以及协调配合的执法机制，以基本法的形式确定保税区的法律地位和监管职责和秩序；

　　二是对现有特殊监管区域进行整合。我国现有的海关保税监管体系“四个层次，七种模式”，近100个特殊监管区，除保税仓库和出口监管仓库功能相对单一外，其他类型的特殊监管区功能大同小异，功能交叉重叠、重复设立严重，既浪费国家财力又监管效率低下。完全有必要以现在功能相对齐全的保税港区为基础加以整合，减少数量，增大规模，提升质量；

　　三是设立专门的保税区监管机关。政府的派出机构与派出机关最大的差别是，前者没有独立的行政主体资格而后者有。鉴于目前各保税区的管委会只是当地政府的排除机构，无法独立、全面行使保税区的管理权，因此，应及早设立专门的保税区监管机关，该机关可以由中央政府直接设立管理机关，也可以授权省级人民政府设立或派出管理机关。这样就能解决目前保税区管委会尴尬地位导致的系列问题。

　　(作者系北京市盈科律师事务所合伙人律师)

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　　（责任编辑：王慧绵）