倪红日：融资平台因体制而生 需改制完善

　　倪红日（国务院发展研究中心研究员）

　　 地方政府融资平台是在经济体制转轨过程中产生的新事物，它产生的直接初衷是为地方政府的基础设施建设筹措资金。应该肯定，地方政府融资平台在推进城市化建设中的积极作用，但是同时，由于新事物出现是自然生长出来的，所以地方政府融资平台的制度建设相对滞后，需要完善。制度完善的前提是对我国基础设施建设的投融资究竟应该采取何种模式，应该有个基本的认识。

　　体制催生融资平台

　　 地方政府融资平台的产生有其必然性，它是财政由“建设性”转为“公共性”，政策性投融资转交政策性银行，预算法规定地方政府预算不能打赤字，体制改革的推进相对滞后等体制原因，被迫自然形成的。

　　 首先，基础设施建设资金的供给者，由财政为主转为以金融为主。经济体制改革以后，建设性财政开始转为公共财政。原来建设性财政承担和负责基础设施建设资金的筹集、使用和管理体制被逐步打破。

　　 1993年，在党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类：公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。为此，1994年3月，成立了国家开发银行，作为政策性银行主要为公益性和基础性项目建设进行投融资。从逻辑上看，基础设施建设资金的筹集、使用和管理应该由国家开发银行负责。这样，客观上形成了财政将这部分职责基本上移交给了金融体系的现实。

　　 其次，国家开发银行的定位比较模糊。由于存在种种原因，2008年国家开发银行进行了股份制改造，试图由政策性银行转为商业性银行。这不仅使得国家开发银行的定位进一步模糊不清，同时也将基础设施建设的投融资体制问题变成了“烫手的山芋”，好像是一个没人愿意要的“孩子”。

　　 再次，预算法规定地方财政预算不能有赤字。预算法规定不允许地方财政打赤字，这就从法律上堵塞了地方政府财政债务融资的正常渠道。为此，不得不实行中央财政代地方财政发债的办法，而中央财政代地方财政发债的规模，远远难以满足地方政府基础设施建设的融资需要。

　　 由此可见，基础设施建设体制和机制目前是一种不完善的缺位状态，尤其是基层地方政府的基础设施建设的资金来源没有相应体制保障。地方基层财政已经完全是一种“吃饭财政”，有些基层财政要靠出让土地来满足“财政吃饭”。

　　 由于地方城市基础设施建设不可能不搞，所以地方政府在制度、体制缺位情况下，自行创造出融资平台为城市基础设施建设融资。基础设施管理体制缺位、机制混乱是造成地方政府融资平台存在诸多问题的根本原因。

　　吸取国际经验教训

　　 基础设施、保障性住房都是一种准公共物品，这些物品的投融资和生产往往是由政府和市场交织起来共同提供的。不可能完全由市场提供，也不必要完全由政府财政提供。从国际上看，基础设施、保障性住房等建设投融资的方式很多。从政府财政和金融关系角度，可以大体分为两类模式：

　　 一类是政府财政为主的投融资体制，如日本体制是比较典型的财政投融资体制。这种体制的优点是财政出面通过债务融资进行基础设施建设，政府信用度高，融资速度快，财政负债高度透明。缺点是政府财政债务占GDP比重高，影响财政的可持续性；政府债务的使用效益缺乏市场监督，存在着基础设施过度建设和资源浪费等问题。笔者认为日本模式并不是一个理想的基础设施投融资模式。

　　 另一类模式是政府引导下的以金融市场为主的投融资模式。比较典型的就是美国低收入和特定群体的住房保障投融资体制。即在政府少量资金的引导下，完全通过金融工具和金融市场为这部分住房进行融资。“次贷危机”就是这种模式的结果，所以这种模式也是不理想的。

　　 总之，基础设施和保障性住房的投融资是个国际性难题，现有的体制模式都有较明显的制度缺陷。在中国，现在最缺乏的是体制和制度的创新研究机制和机构，缺的是顶层设计，多的是底层实践，所以目前只能处于地方政府自谋出路，自行创新。

　　如何完善融资平台

　　 首先，明确地方政府融资平台的职责和范围定位。建议逐步通过立法，将地方融资平台合法化为城市基础设施建设融资机构，要明确规定这一机构的融资范围、方式、目的等；明确限制融资项目必须是基础设施项目，经营性的酒店等商业项目不能进入这个机构融资。

　　 其次，理顺财政与金融在基础设施融资领域的各自职责和协调关系。财政要为融资平台提供资本金，能否运用财政和土地进行担保和抵押需要进一步研究。地方融资平台是具有政策性金融的机构，金融市场可能是融资平台的主要融资场所，为此必须有金融监管机构对其融资活动进行是否合规的监管。

　　 第三，充分运用金融工具为基础设施建设融资。在运用金融工具时既要积极，又必须慎重。对此，美国的经验教训值得深入研究和总结，既不能重蹈覆辙，又不能因噎废食。考虑到中国国情，政策性金融的制度创新应该继续坚持下去，并逐步完善制度和机制。

　　 第四，尽快修改并出台新预算法。为建立完善的政府基础设施投融资体制，应该允许地方政府自主发行地方政府债。现在，可能的难点是如何对地方政府发债规模和风险进行监督问题，为此必须加快推进民主化建设，公众的监督是最好的监督。

　　 第五，形成财政和金融的双重监管体制。财政主要对这一机构的财务状况以及整个政府资产负债情况进行统计和监管；金融监管机构主要对机构的金融性活动的合规性以及对银行风险影响进行监管。据说，在实践中，全国有不同的融资平台管理模式，五分之一左右的地方政府财政对融资平台实行了直接管理。一些最新资料反映，为了解决保障房投融资问题，各地正在开展各类试点，比如湖北省黄石市在2009年被国家开发银行列为开发性金融支持住房保障体系建设试点城市，搭建了专业、高效和规范的投融资运营平台。需要很好地组织人力对这些模式进行调查研究，总结经验，规范制度模式。