高培勇：2012 厘定中国减税路线图

　　中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。

　　作为中国税收史上可圈可点的2011年，多项减税措施密集出台，涉及增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等七个税种，当期减税额上千亿元，后期年度潜在减税额至少5000亿元。

　　税制调整后，营业税转为增值税将使增值税的占比超过50%，大大减轻企业重复纳税的现象。而作为新一轮调整，财政政策能否真正从以增加政府支出为主转向实施减税为主也将至关重要。2012年结构性减税将如何蓄势再发力?对企业和个人来说，结构性减税如何惠及大众?对此，中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇阐释了2012年结构性减税的路线图。

　　近期欧美经济形势恶化所带来的外部不确定性，肯定会对当前的中国经济带来不利的影响。但是，从总体上看，这种不利影响的程度不会高于2008年年末和2009年年初。

　　进一步说，鉴于当前的物价上涨既有通货膨胀因素的拉动，也有成本上升因素的推动，并且，物价上涨一旦与以收入分配矛盾为代表的各种社会矛盾相交织，将可能危害国家的长治久安，故而，相对而言，在经济增长和物价水平两者之间，物价上涨仍将是我们面临的主要矛盾。在总体上，仍应将维持物价稳定置于重要位置。

　　为此，2012年，我国宏观经济政策的总体格局应保持中性。在财政政策上，也就是应保持名为“积极”、实为“稳健”的格局。具体而言，那就是将财政赤字维持在10000亿元上下的水平。在此空间内，相应实施增支和减税两种举措。其中，结构性减税将成为积极财政政策的重心所在。

　　结构性减税要同税制改革的方向相对接

　　中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。

　　以减税为重点内容的积极财政政策的实施，当然要落实到具体的税种上。关于减税，迄今我们看到的来自官方正式的提法是结构性减税。结构性减税，当然有别于全面性减税。其最重要的特点在于目标的双重性，一方面要通过减税，适当减轻企业和居民人们的税收负担水平。另一方面，与此同时，要通过有增有减的结构性调整，求得整个税收收入结构的优化。也就是说，将减税操作与税制改革的方向相对接，是结构性减税的题中应有之义。

　　说到税制改革的方向，特别是着眼于优化税制结构的改革，自然要涉及对我国现实税收收入结构的判断。不妨以2010年为例，在全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上。除此之外的所得税和其他税种的收入合计占比不足30%;来自各类企业缴纳的税收收入占比为91.5%。除此之外的居民缴纳的税收收入占比只有8.5%。上述数字，明白无误地告诉我们，在当前，我国税收收入的70%以上都是间接税。而间接税作为价格的构成要素之一，通常可直接嵌入商品售价之中，属于可通过价格渠道而转嫁的税;我国税收收入的90%以上，都是由企业缴纳的税。而由企业缴纳的税，作为其生产或经营成本的构成要素之一，通常也要极力挤入商品售价之中，属于有可能通过价格渠道而转嫁的税。可以说，由企业法人缴纳、走商品价格通道，既是我国现实税收运行格局的两大典型特征，也集中揭示了我国现行税制结构以及由此而形成的现实税收收入结构的失衡状况。

　　我们已经看到，这种严重失衡的现行税制结构和现实的税收收入结构，不仅在国内的经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦，而且在全球经济走入持续震荡的背景下，其弊端也越来越充分地显露出来。

　　比如，如此高比例、大剂量的间接税收入，集中于商品价格渠道向全社会转嫁或疏散，不仅使得税收与物价之间处于高度关联状态，在现实生活中确有推高物价之嫌。而且，一旦遇到通货膨胀压力较大、物价上涨趋势明显的情形，便可能推动税收与物价的交替攀升，甚至使政府控制物价水平的努力平添不确定因素。在某种意义上，可以说，中国税收已经演化成为商品价格的不可承受之重。

　　再如，如此高比例、大剂量的税收收入，集中来源于各类企业的缴纳，不仅在名义上会加重各类企业的税收负担，使得中国企业的税收负担水平整体偏重，而且，注意到不同规模企业之间的竞争能力差异，在事实上，也会加重小微企业相对于大中型企业的税收负担。在某种意义上，可以说，中国税收已经成为企业负担的不可承受之重。3123>>

　　中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。

　　又如，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅使得绝大部分中国税收的归宿不易把握，在事实上成为整体上由广大消费者负担的大众税，而且，也会在相当程度上转移政府本应给予其他税类或税种的注意力，在事实上淡化以所得税和财产税为代表的直接税建设。从而使得诸如调节收入分配、拉近贫富差距之类的现代税收功能的发挥，在事实上处于难以谈起的境地。

　　还如，注意到中外税制结构之间存在的巨大差异，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅会推高境内商品相对于境外商品的价格水平，从而削弱境内商品和境内企业的国际竞争力，而且会通过出口退税环节，在事实上形成对进出口商品价格水平的差别影响。在欧美经济形势面临相当不确定性、贸易保护主义泛滥的今天，这显然会进一步带来或激化国际贸易领域的摩擦。

　　诸如此类的例子，还可列出许多。所有这一切都说明， 如同中国现实的经济结构处于非调整不可的关口一样，中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。调整的方向是不言而喻的，这就是：在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税;减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税。

　　将结构性减税的谋划放入如此的背景之下，一个显而易见的结论肯定会接踵而来：可以也应当进入结构性减税视野的，主要是那些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税。

　　减税的重点锁定于增值税

　　增值税“扩围”改革试点方案，可以使增值税税收负担水平有较大幅度下调。

　　接下来的问题是，减税的重点是什么?注意到如下几个事实，增值税应当被锁定为减税的重点：

　　其一，增值税的“扩围”改革试点方案已经公布，营业税终归要被增值税“吃掉”的趋势已经不可逆转，倘若不同时出台其他的配套措施，“扩围”后的增值税收入所占份额，将一下子蹿升至50%以上。故而，从减少间接税、增加直接税的方向论，减税的主要对象，无疑应当锁定份额最大、收入最多的税种——增值税。

　　其二，从减税效应最大化的初衷论，减税的主要对象，当然要锁定于企业法人所缴纳的份额最大、收入最多、呈进一步增长态势的税种——增值税。

　　其三，增值税“扩围”或称营业税改征增值税的改革试点方案已经公布，可以抓住增值税“扩围”改革的契机，同时推出降低税率措施。两者双管齐下，求得增值税税收负担水平达较大幅度下调。

　　恰好，从正在谋划中的增值税“扩围”改革方案看，它的实施，至少可在三个线索上带来减税效应：

　　随着增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”，因营业税无抵扣而导致的重复征税现象，将会通过相关行业改缴营业税为增值税而趋于减少。从而，相关行业原承担的税负水平将由此得以减轻。此其一。

　　随着增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”，因增值税转型改革而带来的两税税负失衡矛盾——随增值税税负的下降而使营业税税负相对上升，将会通过相关行业改缴营业税为增值税而趋于缓解。从而，相关行业原承担的税负水平将由此得以减轻。此其二。

　　随着增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”并新增两档较低税率，因普遍适用17%和13%两档较高税率而呈现的以往增值税整体税负偏高格局，或将会通过相关行业适用11%和6%两档较低税率，或可能通过所有行业普遍改用新的较低税率，而趋于下降。从而，增值税的整体税负水平将由此得以拉低。此其三。

　　增值税“扩围”牵动财政体制格局的调整

　　一旦失掉了自主财源的支撑，地方财政将会蜕变为一个“预算支出单位”。3<<123>>

　　中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。

　　增值税“扩围”，也是在我国现行分税制财政体制面临一系列新的问题和矛盾的形势下推出的。这些新的问题和矛盾，显然与分税制涉及的第一大税种——增值税密切关联，更无疑会随增值税的“扩围”而引发新的、更复杂的问题和矛盾。

　　一个十分突出的问题和矛盾是，随着增值税逐步“扩围”至地方政府几乎唯一的主体税种——营业税的“地盘”，原属于地方政府的固定收入将趋于减少。即便可以将原营业税改征增值税后的税收收入原封不动地“还给”地方政府，那也只能算是一种权宜之计、临时安排，而非体制性调整。

　　更为重要的是，一旦失掉了自主财源的支撑，越来越依赖于中央政府转移支付来平衡的地方财政，将会因此蜕变为一个个“预算支出单位”而不再能算作“一级政府财政”。事情走到这一步，不仅诸如开征以房地产税为代表的财产税等方面的行动有了强大的动力，而且，实行了18年之久的现行分税制财政体制，也会因此获得启动新一轮调整的强大的推力。

　　作者为中国社会科学院财政与贸易研究所所长、BMW中经智库专家3<<123