谁来制定大学章程

　　熊丙奇

　　教育部政策法规司司长孙霄兵日前表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权”。

　　这听上去很令人振奋，我国大学终于可以摆脱无章程可依的办学困境了。可是，再看教育部出台的《高等学校章程制定暂行办法》(下称《办法》)，却发现，上述目标，根本就不可能达到。

　　根据《办法》，“章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定。章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关”。这能制定出怎样的章程呢？

　　其一，学校行政怎样去规定举办者、教育主管部门在管理学校中的行为？按照《高等教育法》和《办法》，章程要规定举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，举办者的投入与保障义务。学校当然希望举办者、主管部门能按照学校的设想，保障投入，且不干涉学校的办学自主权，可问题是，举办者和主管部门愿意吗？

　　拿人事权来说，目前公办学校的校长，都是由上级主管部门选拔任命的，在校长、书记人选宣布之前，大学教授、学生连知情权也没有，更别提参与选拔了。去年底，教育部决定对两所部属高校——西南财经大学和东北师范大学的校长实行公选，并表示要在面试答辩环节进行民意测评，这种选拔方式略有进步，可是，如果选拔委员会的人员全部是政府部门的官员，那么，在初选一关，就把政府部门认为不合适的人选排除在外了，而在民意测评环节，如果测评意见不当场公布，测评就极有可能只是走形式。

　　其实，学校选拔校长，也属于学校的自主权，应由学校自主确定选拔校长的方式和标准。《办法》对此规定，“章程应规定，学校负责人的产生与任命机制”。可教育部对此的解释是，校长和书记任命会有另外规范予以规定。而孙霄兵的说法是，高校章程是否写入有关高校中层领导干部的遴选问题，要看各个学校的意愿，但他个人估计在章程中予以明确的会比较少。这实质告诉高校，是不必把《办法》当真的，也于是，大学的章程中可能会回避掉这一条。

　　财权也是如此。政府对公办高校有投入的义务，但却不能因为投入，就把高校作为自己的下属，直接参与学校的办学。我国高校的现实是，政府部门通过拨款，把几乎所有办学权都掌控在自己手中。具体的方式就是实行行政审批和行政评估，并把审批和评估与拨款联系在一起。为此，要落实学校的办学自主权，就应该明确政府的投入义务，以及限定政府在投入之后的管理行为。这显然不是高校所能为的。

　　其二，教师、学生怎样向学校行政要属于自己的权利？教育的行政化，除了表现在政府和学校的管理上，还体现在学校内部的运行中。我国大学内部，目前均由行政主导教育和学术资源的配置，所谓行政权、教育权、学术权不分。权力通吃情况十分严重。通过大学章程，重新界定行政权和教育权、学术权，十分必要。《办法》注意到了这一问题，为此要求，“章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明”，“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”。

　　这有三方面问题，一是大学是否有独立发挥作用的教职工代表大会；二是大学能否按章程的要求，在学校设立能发挥作用的教职工代表大会、学生代表大会；三是怎样保障学校行政听取教师、学生的意见？

　　大学章程被认为是大学的最高宪章。在笔者看来，既然是大学宪章，就应该经过严格的立法程序，让其真正成为法律。由学校行政主导起草，再报主管部门审批而制定的大学章程，说到底，只是行政规章，根本不具备法律效力，管不了政府的办学行为，也得不到司法机关的认可，就无法确立学校的自主办学地位。

　　只有将大学章程提交全国人大（对于目前的部属大学）或地方人大（对于目前的省属高校）讨论、审议，通过立法程序，才能明晰举办者、主管教育行政部门和办学者、教育者、受教育者的权责关系，也才能促使主管教育行政部门把相关权力下放给高校，以及调整大学内部的权力和权利关系。这才是制定大学规章的道路。

　　（作者系上海21世纪教育研究院副院长） 摄影记者/任玉明