积极财政政策正不断弱化（上）

　　钟伟

　　人们普遍认为，2011年以来财政政策基调是积极的。2011年12月份召开的中央经济工作会议指出，2012年将继续实施积极的财政政策。自2008年11月以来，财政政策采用“积极的财政政策”这一定义已经3年有余，但财政政策到底是中性、放松，还是紧缩，需要更谨慎地判断。

　　对于这一报告，我们采取较为常规的三种方式来测定财政政策的姿态。我们的结论是：仅就财政收支讨论财政政策，财政政策是“伪积极”的，目前的财政政策似乎正在逐渐退出原本就相对有限的积极姿态，2012年的财政政策仍将延续退出，政策基调为“中性＋持续弱化中的积极”。

　　一般定义财政收支平衡为中性政策，赤字为积极，黑字为紧缩。但在中国，似乎还可以有其他补充的衡量方式，例如，我们考虑使用每年新增财政收入对GDP的占比作为衡量财政政策取向的指标，如果占比上升，则财政政策为紧缩；占比稳定为中性；占比下降为积极。我们还可以考虑国库现金余额对GDP的占比，如果余额大体稳定，则财政政策为中性；余额快速上升为紧缩；反之则为放松。

　　但以上述三种方式衡量财政政策的姿态，还明显不足，因为财政赤字可能存在货币化或隐性化。因此，需要我们谨慎地考虑目前中国财政领域的更多因素，这些因素都足以影响我们对财政政策的基本姿态作出的判断。

　　衡量财政赤字率

　　财政政策取向的衡量方法之一是财政赤字率，结果显示财政政策仍然积极，但积极姿态已持续弱化。

　　用财政赤字占GDP的比重来衡量政策取向，是国际上通行的方式。在我国，由于存在预算与决算，财政赤字也有两种，一是预算赤字，一是决算赤字。

　　从预算赤字来看，目前财政政策仍然积极，2011年预算赤字9000亿元，赤字率为1.92%；但已经在开始退出，因为赤字规模与赤字率已经在下降（参见图1）。这与1998~2003年连续五年的积极财政政策之后的退出（2004~2007年）类似，即预算赤字仍然有，但其绝对额以及占GDP的比重均在下降。

　　从决算赤字看，由于存在财政超收，即年度实际的财政收入大于预期，导致近年来决算赤字小于预算赤字，2007年甚至出现了财政黑字，即财政收入大于支出。近三年来，预算赤字基本与决算赤字相差无几，2009~2011年预算赤字分别为9500亿、10500亿、9000亿元，决算赤字分别为9500亿、10000亿、8500亿元（2011年为估计数）。预算赤字率分别为2.79%、2.62%、1.92%。从决算赤字的走势看，与预算赤字所显示的结果相似。但决算赤字显示出的积极程度，比预算赤字显示出的积极程度更为弱化，即目前财政政策尚属积极，但持续退出的姿态已相当明显（参见图2）。

　　衡量新增财政收入占比

　　财政政策取向的衡量方法之二是新增财政收入占比，结果显示财政政策一直紧缩且有损于结构调整。

　　运用新增财政收入对GDP的占比来衡量财政政策的假设前提是，私人部门配置资金的效率高于公共部门，因此在GDP的初次分配中，政府财政收入对GDP的占比上升过快，那么财政政策是紧缩性的，即便这些新增财政收入当期已经转化为财政支出；如果占比基本稳定，财政政策是中性的；如果占比趋降，则政策是积极的。

　　用这个方法衡量出的财政政策姿态，与方法一即财政赤字率所衡量得出的结果大不相同，新增财政收入占比显示，近年来财政政策一直是紧缩的。

　　1998年以来，财政收入及其占比一直稳步上升，到2010年财政收入达到8.31万亿元，占GDP比重达到20.71%，2011年前11个月，财政收入已达9.73万亿元，我们估计2011全年将达到10.33万亿元，占GDP比重达22%。其中2002~2007年，以及2008年至今，新增财政收入均呈加速状态，只有2007~2008年新增财政收入略微平稳。

　　财政的“超收”和经济增长以及国民收入初次分配的偏离度在加剧。不仅如此，考虑到财政收入对GDP占比的持续上升对企业盈利和居民收入增长产生的挤出效应，财政资金的配置效率较之私人部门的弱化，以及财政收入增量在各级政府之间的不均衡配置，我们倾向于认为，新增财政收入过多过快且分布不均衡，显示财政政策是紧缩的且有损于结构调整，次贷危机则使本应在2007年之后延续进行的结构调整暂时中断并有所倒退。

　　衡量国库现金余额占比

　　财政政策取向的衡量方法之三是国库现金余额占比，结果显示即便财政延续目前不断弱化的积极姿态，都相对困难。

　　国库现金余额是传递政府财政压力的真实指标，令人惊讶的是，中国政府采取了中央银行经理国库现金余额的方式。如果国库现金快速增长，那么财政政策是紧缩的；如果国库现金余额增长平稳，那么是中性的。

　　在2004~2007年实施紧缩的财政政策期间，可以明显看到国库现金余额及其占比快速增长。当然，这一时期国库现金余额快速增长的原因还包括国库集中支付体系的建立等因素。近几年的数据显示，国库现金余额仍是增长的，但其与GDP的占比则呈现出略微的下降。如果我们假定各级政府的流动性管理能力并没有显著改善，并且再假定国库现金余额管理方式和地方市政债券规模无长足进展，那么国库现金余额增长的趋缓，显示财政政策即便要维持已不断弱化的积极姿态，都已相当困难。

　　由于国库现金余额在各级政府之间的分布不均，我们更倾向于把国库现金余额看成是财政政策能否持续积极的风向标，由此看出，目前中央财政尚有扩张余地，但地方和基层财政的扩张潜力已相当有限，甚至已出现结构性的财政困难现象。

　　除了上述三种方式之外，理论上还可以运用国债余额对GDP的占比、国债期限结构等指标，来观察财政政策的姿态，但预算法决定了中国国债尚未采取余额管理，加上地方财政的隐性债务问题，因此用其来衡量财政政策姿态的意义并不显著。

　　以上三种衡量财政政策姿态的方法所显示的结果不尽相同，甚至是相互矛盾的。相对来说，财政赤字率是较好的衡量方法，因为新增财政收入没有考虑相应的财政支出项的绩效，而国库现金余额则受到财政预算和司库方式等因素的影响。因此，如果只考虑以上三种方法，我们的总体结论是，财政政策在次贷危机后温和积极，目前仍处于中性略偏积极，但积极姿态已处于持续弱化和退出状态。

　　以上结论显然和人们以为的以及政府宣称的“持续积极的财政政策”有较大出入。毕竟次贷危机后，四万亿元刺激方案、十大产业振兴规划等，给人留下了财政政策勇不可挡的印象。

　　我们认为，仅就财政收支讨论财政政策是积极、中性还是紧缩，远不符合宏观调控的实践。如果要相对准确地考察财政政策的姿态，需要加入一些重大的修正项，一是财政赤字的货币化，二是财政赤字的隐性化，三是财政补贴的企业化，四是财政赤字的挤出效应。

　　所谓财政赤字的货币化，也就是次贷危机后，本应通过财政赤字或政策性金融机构来承担的财政刺激，大部分却由商业金融机构尤其是大型和股份制银行来承担了；所谓财政赤字的隐性化，是指预算法中不允许、事实上却广泛存在的地方和基层政府的财政赤字；所谓财政补贴的企业化，是指近三年来的财政补贴措施，注入生产和流通环节居多，注入终端消费环节偏少，导致财政补贴流入相关企业甚于流入居民；所谓财政赤字的挤出效应，是不断庞大的财政收支对私人部门投资和消费的加速挤出。

　　经过以上四项修正之后，我们将能看出积极财政政策的大起大落和大手笔分摊压力。我们将在后续研究中予以分析。

　　综上所述，就财政收支讨论财政政策，2009年以来财政政策的姿态是中性偏宽松，但宽松力度在持续弱化之中，2012年也不例外。跳出财政收支讨论财政政策，我们将发现，次贷危机后人们形成的财政政策持续积极的看法，并非事实。事实很可能是，财政政策本身仅仅是“伪积极”的，并有可能对结构调整带来风险和损害。

　　（作者系北京师范大学金融研究中心教授）