赵勇：编制招标文件时如何体现公平竞争原则

　　近日，某省政府采购中心通过公开招标方式采购一批电脑。招标文件中要求供应商具有某项国际认证的予以加分。众供应商研读招标文件及竞争对手时发现，只有某一厂商具有该项认证，于是纷纷向采购中心提出质疑。

　　如何看待这一事件？需要从公平原则谈起。公开、公平、公正的“三公”原则和诚实信用原则在政府采购领域早已家喻户晓，可对于相当多的采购人和供应商来说，它们则还只是停留在口号上。事实上，脱离了采购实际的“三公”原则是空洞的，它需要落实在政府采购的每一个环节、每一道程序、每一份文件中。

　　本文重点讨论在编制招标文件，尤其是编制资格要求及评标办法时如何体现公平竞争原则。《招标投标法》第十八条规定“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇”。《政府采购法》第二十二条也规定 “采购人……不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”这里的“排斥”、“差别待遇”和“歧视”都代表同一个意思，即“不公平”。在政府采购实务中，如何判别不公平的资格要求或评标办法呢？

　　四个层次的“不公平”

　　最低层次的不公平是“对号入座”型。其表现为在招标文件中直接指定某一特定品牌、专利、商标等，导致只有唯一供应商符合招标文件的要求。这是法律法规所明令禁止的。如财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六条规定“任何单位和个人……不得指定货物的品牌、服务的供应商”；七部委《工程建设项目施工招标投标办法》第二十六条和《工程建设项目货物招标投标办法》第二十五条均规定“招标文件中规定的各项技术标准均不得要求或标明某一特定的专利、商标、名称、设计、原产地或生产供应者。”

　　第二层次的不公平是“量身订做”型。其表现为从表面上看虽然没有直接排斥或歧视供应商，但是招标文件中某些对于资质、业绩或技术参数的要求是根据某些供应商的实际条件制订的。其他供应商要么不具备这些资质或业绩，要么为满足这些技术参数的要求需要付出更大的成本。举例说，有甲、乙两家白酒生产企业，各生产两种产品。甲企业产品的酒精度分别为36度和50度。乙企业的产品分别为38度和52度。如果招标文件要求酒精度不低于38度，甲企业虽然可以参加投标，但是要么改变工艺路线，要么只能采用50度的产品才能满足招标文件要求，生产成本要增加许多。显然甲、乙企业受到了差别待遇。因而，第二层次的不公平也是明显违法和比较容易被发现的。

　　第三层次的不公平体现在标准的采纳上。“一流企业做标准、二流企业做品牌、三流企业做产品”。《标准化工作指南 第1部分: 标准化和相关活动的通用词汇》中对“标准”的定义是：为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。对货物而言，通俗地说，标准是一系列技术参数的组合。如果招标文件中要求供应商的产品须符合某种标准，或要求供应商须通过某项认证，虽然会妨碍不具备该标准或认证的供应商参与投标或增加其投标成本，但由于标准和认证具有权威性、公共性、重复性、规范性等特点，很难由此断言这种妨碍是否属于不合理的条件。换句话说，采用某种标准，特别是行业内通行的国内或国际标准时，通常是合法的（即便有时并不合理）。而判断什么标准是通行标准，又成为一个难题。

　　最高层次的不公平往往体现在各项评标因素的权重设置上。某项业绩应该被赋予3分还是5分？价格得分权重应该是45%还是50%？等等。在很多时候，这种不公平甚至不是招标文件的编写人员有意设置的，很多供应商和专家也难以识别。直到评标过程中或评标结果公布时，有心人才会恍然大悟：原来某些或某家供应商是这种权重设置的受益者，而其他供应商则在事实上受到了不公平的对待。但是，这种不公平非常隐蔽，而且很难直接判定为违法。

　　如何体现公平竞争

　　以上谈了四个层次的不公平，那么在政府采购实务中，编制招标文件时应如何体现公平原则呢？

　　第一，前两个层次的不公平要绝对避免。《政府采购法》实施已跨入第10个年头。令人遗憾的是，在一些地方（特别是县级以下）的政府采购中，指定品牌的招标文件仍然比比皆是。

　　第二，目前各种各样的标准和认证很多。编制招标文件时具体采用哪些标准和认证应符合本次采购的实际需要，不应设置与采购无关的标准和认证。举一个与政府采购不直接相关的例子：报载某地工商局人员招聘时要求具备艺术10级特长证书。如果是文工团招聘，该项证书很可能符合实际需要，而工商局招聘则显然不属于实际需要。

　　第三，也是最终的检验标准：要以能形成有效竞争为检验标准。所谓有效竞争，指的不仅是竞争者的数量，还包括竞争的激烈程度。在赛跑中，如果起跑线不是直线而是阶梯状，有些人不需要太努力就可以取胜，而其他人无论多么努力也不可能取胜，那么所有人都不会努力。这时我们可以认定本次比赛不是公平竞争。在政府采购活动中，当所有供应商在研究招标文件后都发现，自己在这份招标文件中规定的资质要求或评标办法之下没有受到优待或歧视，惟有通过产品质量、服务水平的提高和价格的降低才能提高中标的几率时，供应商才会最大限度地提高产品质量和服务水平并降低投标报价。这时，可以说供应商“努力”了。而只有努力参加竞争的供应商达到一定数量时，才可以说会形成有效竞争。要做到这一层次的公平，首先要在思想上有正确的认识：招标的目的是为了通过竞争提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，而不是让特定的供应商中标。其次，要认真分析采购需求，并做好市场调研，有针对性地编写招标文件。再其次，要正确对待供应商的质疑。供应商往往比采购人更了解技术和市场。处理其质疑有时也是很好的学习过程。最后，编写招标文件不能照抄照搬，也不能“以不变应万变”，要在实践中不断积累和总结，持续改进。(作者单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所)