如何才能真正实行预算公开？

作者: ■谭浩俊

　　在每年的预算审议和公开过程中，都会出现诸如“看不懂”、“看不明白”、“弄不清楚”、“内容不全面”等方面的问题。

　　尽管很多代表对预算“看不懂”、“看不明白”，甚至有许多疑问。但是，每年的预算，还是“顺利”通过了，没有一个地方因为“看不懂”和“看不明白”而要求重新编制、重新审议。

　　每当地方两会集中召开的时候，预算都会成为最敏感、最热门的话题之一。特别是中央对“三公”经费提出公开要求以后，这一话题就更加受到社会各方面的广泛关注了。

　　应当说，预算能够从“国家秘密”的禁锢中“跳”出来，成为公众能够关心、能够追问、能够提出公开要求的一个话题，本身就是一个进步，一个能够让公众对政务公开充满期待和希望的进步。

　　问题在于，由于此项举措更多地还停留于行政操作层面，停留于应付和应对，而非主动和积极。因此，在每年的预算审议和公开过程中，都会出现诸如“看不懂”、“看不明白”、“弄不清楚”、“内容不全面”等方面的问题。特别是“看不懂”和“看不明白”，几乎成了会上会下、会里会外最为集中的话题。

　　奇怪的是，尽管很多代表对预算“看不懂”、“看不明白”，甚至有许多疑问。但是，每年的预算，还是“顺利”通过了，没有一个地方因为“看不懂”和“看不明白”而要求重新编制、重新审议。

　　这就不能不令人产生这样的感觉，那就是所谓的预算审议，只不过是“走过场”。

　　事实也是如此，在短短的几天时间内，要在审议政府工作报告、国民经济计划报告、人大报告、法院和检察院报告，以及其他重要事项的同时，再审议厚厚一大迭的预算报告，别说是“外行”，就是“内行”，也不是一件容易的事。一方面，现在很多地方递交人大审议的预算，都线条过粗，无法准确表达项目的资金安排和使用情况；另一方面，在项目设置和经费分类等方面，还存在界限模糊、内容交叉等方面的问题。如果财政部门不作出解释，根本搞不清它的真正用途。即使财政部门作出解释，也很难让人一下子想通。也正因为如此，很多资金在使用过程中，就极容易出现专款不专用的问题。加上有些代表，本身对数字就不太“敏感”、不太“在行”、不太“感兴趣”，对着密密麻麻的数字，早就眼睛发花、头脑发涨了。

　　那么，这是否意味着预算审议就只能“走过场”、“图形式”了，就只能让其迷迷糊糊上会、迷迷糊糊通过了？显然不是。

　　首先，财政部门必须有让代表和公众“看得懂”的主观愿望，即在预算编制时，多一些法制意识，少一点人为操纵。如果财政部门成心不让代表和公众看得懂预算，自然是越模糊越“好”、越交叉越“神”。相反，如果财政部门真心愿意让代表和公众看得懂预算，就必须进一步规范预算编制行为，完善预算编制体系。一方面，细化预算科目，让每个科目都能准确、科学、合理地反映资金状况，让代表和公众一眼就能看清楚资金的用途；另一方面，要杜绝内容交叉问题，甲就是甲，乙就是乙，不要交叉，不要模糊，要经得起推敲。尤其公用经费的安排，不能含糊不清。如公车配置，就不能笼统列出经费总量，而必须有具体的明细、具体的单位。一句话，就是预算要依法编制，而不是人为操纵。不然，预算就不可能让代表和公众看懂。

　　其次，部门预算要更加精细、透明。推行部门预算，是增强财政资金分配透明度、提高财政资金使用效益的根本举措。但是，从各地部门预算编制的实际情况看，部门预算普遍存在着大而化小、小而化了的问题。很多项目都非常笼统而简单，别说代表和公众“看不懂”，部门也说不清。在今年浙江省的人代会上，代表就反映对省商务厅、文化厅的经费预算安排“看不懂”，而两部门领导面对代表的观点，也似乎很难正面应对、正面回答，而只能笼统地表示，将进一步细化预算，加强对资金的管理。所以，部门如何把预算编精细、编透明，也是预算不再让代表和公众“看不懂”的重要方面。

　　而要让预算不再是一本“糊涂账”、一本让代表和公众“看不懂”、“看不明白”的账，预算审查委员会的责任十分重要。因为，各级人大都专门设立了预算审查委员会，专门对预算进行审查。一为及早发现问题，让预算递交人大审查前就将不太规范、不太合理的内容纠正；二为帮助政府和财政部门向代表和公众进行解释与说明。但是，从实际情况看，真正能够承担起预算审查责任的地方并不多。多数情况下，所谓的预算审查，就是简单地听取一下财政部门的汇报，提出一些原则性要求，而没有组织专家进行认真审查。要知道，发达国家对预算审查是非常严格的，往往是，预算审查委员会要花上几十天的时间对每个项目、每笔资金进行审查。在疑问没有消除前，预审是不可能递交到议会进行审议的。所以，如何发挥预算审查委员会的任用，在审查环节把存在疑问的问题化解掉，是提高预算管理水平十分重要的一个方面。

　　当然，将预算早一点交到代表手中，让代表“细细品味”、“细细琢磨”，也是提高预算审议效果，减少预算不合理因素的重要方面。现在人大代表普遍反映的一个问题，就是预算审议的时间太短、太匆忙，根本没有时间去仔细推敲和琢磨。按理，这应当不是一个问题。如果将预算早一点交到代表的手中，一些喜欢“顶真”的代表，就可能会“较劲“，会“鸡蛋里找骨头”，甚至请教专家、学者对其中的问题进行推敲和琢磨。如此，预算就有可能被挑剔得“支离破碎”、“漏洞百出”。这样的结果，对旨在预算公开的地方，当然是希望看到的结果；对不希望预算公开，或不愿让代表和公众“窥视”预算秘密的地方，自然是最不希望出现的结果了。到底是真心公开预算还是为了应付和应对，何时将预算交到代表的手中，就是最好的检验办法。

　　总之，预算公开虽然有了一定的进步，但是，要真正让代表满意、公众满意、社会满意，还有很长的路要走。有一点可以肯定，推行政务公开，只要预算不完全公开，政务公开就不可能取得实质性突破。