《政府采购法实施条例》出台尚待时日

　　

　　《招标投标法实施条例》2月起开始施行后，另一部规范公共采购的法律----《政府采购法实施条例》何时出台引发业界关注。事实上，早在2010年1月国务院法制办就在其网站上公布了《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》，在政府采购的范围、采购当事人、采购方式以及程序、采购合同等方面做出了细化规定和规范，随后也引起了很多讨论。

　　时隔两年，《政府采购法实施条例》至今尚无明确出台时间表，一些专家接受《经济参考报》记者采访时表示，《政府采购法实施条例》亟待出台，并明确或建立财政部门主管范围、集中采购机构职能划分、供应商质疑和投诉制度、评审结果公示制度等。不过，目前来看，由于无法回避政府各部门对于公共采购监督和管理权限的分配和协调等问题《政府采购法实施条例》的出台可能还有待时日。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇：

　　《政府采购法实施条例》尚难出台

　　从2009年《政府采购法实施条例》起草完成至今，“《政府采购法实施条例》即将颁布”的声音不绝于耳，一次次地刺激着业内外人士的神经。2011年11月30日，《招标投标法实施条例》已经国务院常务会议通过，并自2012年2月1日起施行。业界和公众对于《政府采购法实施条例》的期待再次升温，然而我依旧不持乐观态度。

　　同为规范公共采购的法律，除立法背景、起草依据、立法宗旨以及在社会历史不同阶段所处的地位有很大的区别外，《招标投标法》和《政府采购法》以及各自的实施条例还都无法回避政府各部门对于公共采购监督和管理权限的分配和协调问题，这也是导致“两法”的实施条例论证和颁布过程一波三折、旷日持久的原因所在。但相比较而言，《政府采购法》的协调难度还要大得多，体现在以下几个方面。

　　第一，公共采购管理机制变革的难度。在招标投标领域，从《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》和《招标投标法实施条例》第四条可以看出：《招标投标法》及其配套法规关注的重点是招标投标程序的合法性，并没有从根本上触动涉及公共采购的部门原有的行政管理体制，是一种分权式管理体制，因而也是各政府部门比较容易接受的一种改革。而在政府采购领域，《政府采购法》中“集中采购”、“集中采购目录”、“集中采购机构”都体现出采购权归属转移的含义。因此，《政府采购法》涉及到了公共采购管理机制的改革，会打破现有的公共采购管理利益格局，因而难度较大。

　　第二，公共采购观念更新的难度。首先，我国经济总体上还处于起飞进入自我持续增长的阶段。个人消费通常把“物美价廉”作为采购的首选目标。“两法”都在第一条中强调了“效益”的概念。社会媒体更是难以接受任何政府采购中出现的“高价”现象。也就是说，全社会在总体观念上，还只是强调质量和价格。其次，对于各政府部门来说，它们都有各自的职责和分工。“采购”只是它们履行相应职责的配套的辅助手段，而不是其主要职责，也不是上级政府和社会公众考察其职责履行情况的主要指标。基于这些原因，强调竞争和效益的《招标投标法》及其配套法规与当前各采购人对采购的理解和定位是基本一致的。而强调社会公正的《政府采购法》中的各项经济和社会政策，特别是这些政策所可能导致的对竞争的削弱和成本的增加，是采购人短期内还难以理解和接受的。

　　第三，公共采购国际化的难度。在世界经济全球化的今天，国际问题国内化、国内问题国际化已成为趋势。世界金融危机余波未了，欧美各国深陷债务泥潭，经济萎靡不振。而我国的政府采购从无到有，规模从小到大，《政府采购法》项下的政府采购规模从1998年的31亿元发展到2010年的8000亿元以上。与此同时，中国加入《政府采购协定》的谈判正在如火如荼地进行。在这种背景下，中国政府采购政策就成了国际社会所关注的焦点。中国政府采购制度改革不仅要满足国内产业发展的需要，还要受到国际贸易、国际政治等因素的影响。相比之下，主要管辖工程建设的《招标投标法》由于历史的原因以及自身的定位，没有承载包括保护国货在内的政策功能，其相关配套法规的出台则只需要考虑国内的情况，不会受到太多来自外交方面的干扰。

　　北京辽海律师事务所主任、高级律师谷辽海：

　　期待《政府采购法实施条例》早日出台

　　早在2005年，我就曾呼吁将《招标投标法》与《政府采购法》合二为一，两部法律应当统一；或者废除《招标投标法》，重新全面修订《政府采购法》。在“两法”没 有 统 一 或 修 订 之 前 ， 不 宜 出 台《招标投标法实施条例》或者《政府采购法实施条例》。

　　考 虑 到 《 招 标 投 标 法 实 施 条例》已经正式实施，而近期中央已经明确规定政府采购应当优先照顾小型企业的利益。为此，财政部专门出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》。但这部规范性文件 可 操 作 程 度 较 差 ， 法 律 效 力 很低，毕竟只是一部行政规章，其效力远远不如行政法规。

　　为了使国内更多的小企业获取公共采购的蛋糕，我们亟待有规可循的《政府采购法实施条例》能够早日出台，从而使更多小型企业获得国家采购政策的优惠待遇，使小企业能够获得更好发展，从而使其竞争力能够得到迅速提高。

　　我认为，未来的行政法规除了为小企业进入我国政府采购市场提供 具 体 的 操 作 规 程 ， 更 为 重 要 的是，现行政府采购法涉及的诸多公共政策，均需要在行政法规中得到细化，比如采购本国产品、工程和服务的问题，如何在政府采购中获取绿色产品，怎么样扶持民族企业和产品，如何在采购中保护少数民族企业和产品，国家在这方面的社会经济政策，均需要通过《政府采购法实施条例》的实施，才能得以执行。

　　除了前述，我们期待《政府采购法实施条例》早日能够出台，还有一个原因是，《招标投标法实施条例》所存在的一些尚不完善的地方可以在《政府采购法实施条例》中得到弥补。因为我国《立法法》第八十三条明确规定，同一机关制定的法律、行政法规，特别规定与一 般 规 定 不 一 致 的 ， 适 用 特 别 规定 ； 新 的 规 定 与 旧 的 规 定 不 一 致的，适用新的规定。

　　从已经公布的行政法规内容来看，《招标投标法实施条例》规定了许多非公开招标采购工具的使用条件，但与《政府采购法》所规定的内容不一致，需要未来的行政法规 进 行 明 确 ； “ 两 阶 段 招 标 ” 与“竞争性谈判”均属于独立的采购工具，其使用条件有相同之处，如何进行区别并在实践中得到应用，需要在《政府采购法实施条例》中得 到 明 确 ； 《 招 标 投 标 法 实 施 条例》所规定的国有资金，其外延是否涵盖财政性资金，这涉及政府采购的定性问题，需要在未来的行政法规中得到明确界定。此外，财政部门的主管范围、集中采购机构的职 能 划 分 、 产 品 或 服 务 采 购 的 验收、政府采购的合同管理、供应商的质疑和投诉等方面的内容，均需要在《政府采购法实施条例》得到明确，尤其是《招标投标法实施条例》没有明确规定或者存在欠缺或者有冲突的内容，同样需要在《政府采购法实施条例》中进行规范。

　　南开大学法学院教授、博士生导师何红锋：

　　建议明确采购评审机构解散时间

　　《招标投标法实施条例》的正式施行让业界对《政府采购法实施条例》的出台燃起了希望。至于对《政府采购法实施条例》有什么期待，我认为，应当明确采购评审机构的解散时间。

　　现在的《政府采购法》及财政部的相关规定都没有明确采购评审机构(包括评标委员会、竞争性谈判小组或询价小组)的解散时间。国家发改委等七部委联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》第44条规定：“向招标人提交书面评标报告和建议后，评标委员会即告解散”。如果采购评审机构是向招标人提交书面评审报告和建议后即告解散，采购评审机构不能在作出任何决定。《政府采购法》第52条也规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。

　　然而，在政府采购实践中，大量的质疑都是评审结束后针对中标、成交结果的。如果采购评审机构已经解散，原采购评审机构当然无法对供应商的质疑进行判断，只能由采购人或者采购代理机构进行答复和解释，而采购人或者采购代理机构不能改变评审结果。如果评审结果错误，只能通过投诉，由采购监督机构否决评审结果。这样，质疑的意义就大为降低了。

　　我们知道，任何错误，如果能够由原决策机构和决策程序改正，成本都是远低于外部机构的改正。以政府采购评审结果而言，如果能够让采购评审机构直接改正错误的评审结果，成本远低于采购监督机构否决评审结果。如果是采购监督机构否决评审结果，还需要另行组织采购评审机构进行评审。如果供应商的质疑理由是充分的，采购人或者采购代理机构可以把供应商的质疑交给采购评审机构，采购评审机构如果接受，直接可以另行作出评审结果，这个结果可以替代原评审结果。甚至在采购监督机构接到对中标、成交结果投诉的，都可以先把投诉交给采购评审机构考虑，如果采购评审机构能够接受投诉，也可直接改变评审结果。

　　但如果要让采购评审机构考虑质疑、投诉意见，一定是基于采购评审机构尚未解散。“实施条例”第54条规定：“在中标、成交通知书发出以前，采购代理机构发现评标委员会或谈判、询价小组未按照采购文件中规定的评审方法、评审因素、评审细则和评审标准进行评审的，经采购人书面同意，可以要求原评标委员会或谈判、询价小组进行一次重新评审，并应同时将重新评审的理由书面通知所有参加采购活动的供应商。重新评审意见为最终评审意见，采购人或供应商对评标委员会或谈判、询价小组的评分的计算结果有异议的，采购代理机构应当组织该评标委。员会或谈判、询价小组进行复核。经复核后需要改变中标、成交结果的，应当在原信息公告媒体发布变更公告。”这样，就明确了采购评审机构并不是在评审报告提交后即告解散的。不过，这需要有明确的规定，建议明确采购评审机构解散的时间为中标通知书发出。

　　中国经济体制改革研究会理事黄冬如：

　　集中采购机构的今后发展需要思考

　　我们经常提到“两法”及其条例的矛盾与冲突，这种矛盾与冲突是社会主义公共采购发展阶段的必然产物，有其历史性和现实性。但就 已 出 台 的 《 招 标 投 标 法 实 施 条例》和征求意见中的《政府采购法实施条例》来看，我想说说两者的互动与融合问题，即两者的执行模式选择问题。换句话说，就是招标投标代理与政府采购代理的互动与融合问题。

　　应该说，“两法”比较清晰的界定了二者执行模式的法律基本定义。《招标投标法》界定的是纯市场化的招标代理中介行为；《政府采购法》界定的是集中与分散相结合的政府采购行为。但二者在法律执行中都存在一些问题，如招标代理的职业规范问题、管理问题，政府采购执行机构的定位问题，与管理的关系问题、归属问题等等，这些问题影响公共采购市场的规范与完善，需要条例进一步明确细化。

　　由此，结合一些地方已设立的招标投标活动场所，如工程交易中心、公共资源交易中心等，《招标投标法实施条例》将其称为“招标投标交易场所”。明确它的功能定位、层级和行政监督关系，以及不以营利为目的的性质特征。《政府采购法实施条例》也有类似规定，如集中采购机构直接受同级人民政府领导，不得与任何政府部门存在隶属关系，属于非营利事业法人。而社会化的政府采购代理机构性质作用和《招标投标法实施条例》性质一样，均属于社会中介组织。

　　在两条例出台前，实践中已经出现将招标代理和政府采购统一场所进行交易的案例，并且这种情况不 少 见 。 目 前 比 较 规 范 的 叫 法 是“公共资源交易中心”。这种改革创新一直以来就得到中央和纪委部门的认可甚至推广。如，年初的十七届中央纪委七次全会就重点提出“推进现代市场体系建设，建设统一规范的公共资源交易市场”；去年，中办和国办联合发出关于深化政务公开加强政务服务的意见中也提出“建立统一规范的公共资源交易平台”的要求等。不难预见，两条例出台后，招标投标与政府采购统一进入公共资源交易平台的现象更加普遍，互动与融合更加深入。

　　在国家政策和法规统一部署推进前提下，我们所思考的是统一归并后怎么办？比如集中采购机构属于 被 调 整 者 ， 作 为 必 须 接 受 的 现实，如何调整心态？比如集中采购机构进入公共资源交易平台如何体现集中采购的地位和作用，其职业化和国际化问题如何解决？比如拟出台的《政府采购法实施条例》是否应就集中采购法人与公共资源交易场所具体衔接作出规定，其提出设区的市(俗称地级市)设立集中采购机构是否符合一级政府、一级采购及交易的实际情况呢？