国务院国资委监事会监督研究

　　监事会当期监督研究(一)

　　文 / 国务院国资委监事会工作局课题组

　　一、外派监事会制度的发展完善与当期监督

　　(一)外派监事会制度的发展完善

　　我国外派监事会制度从1998年试行国务院稽察特派员制度开始，已经走过13年。这13年大体分为两个时期：稽察特派员制度时期和国有企业监事会制度时期。其中，国有企业监事会制度时期又可分为中共中央企业工作委员会和国务院国有资产监督管理委员会两个阶段。2007年，为了进一步适应形势发展需要，加强国有资产监管，国有企业监事会积极调整监督方式，实行了当期监督。

　　1.稽察特派员制度时期。为了加强国有企业管理，确保国有资产保值增值，1998年3月，九届全国人大第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，决定由国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏情况。同年7月3日，国务院发布《国务院稽察特派员条例》，标志着稽察特派员制度的建立。

　　稽察特派员制度建立后，开展了卓有成效的工作。通过稽察，发现了一些国有企业中的违法违纪问题，一批重大案件如“东方锅炉”、“白银集团”、“猴王集团”等案件的披露，在社会上引起了极大震动，有效地遏制了国有企业管理混乱的状况。稽察特派员制度的实践，验证了这种外派式国有企业监督方式的必要性和有效性。但是，稽察特派员制度也存在着机构不够稳定、派出范围不够确定、工作性质不够明确等问题。因此，把这种监督形式进一步规范化、制度化的呼声越来越高，为后来的外派监事会制度的建立积累了经验。

　　2.国有企业监事会制度建立时期(中共中央企业工作委员会阶段)。1999年12月，党中央决定成立中共中央企业工作委员会，将原来由多个部门和单位分散管理的国有重要骨干企业，统一纳入中央企业工委领导和管理，由中央企业工委负责监事会的日常管理工作。国务院稽察特派员制度向国有企业监事会制度过渡，稽察特派员更名为监事会主席，稽察特派员助理更名为专职监事。2000年3月，《国有企业监事会暂行条例》发布。2000年8月，国务院向100家国有重点大型企业派出第一批监事会，首批27位监事会主席开始监督检查工作。

　　监事会仍然以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和相关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。国有企业监事会工作办公室是监事会工作的管理机构，设在中央企业工委，负责监事会的日常管理工作，协调监事会与国务院有关部门和地方的联系，承办国务院交办的事项，负责汇总、综合及向国务院报送监事会《监督检查报告》和专项报告。国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

　　由稽察特派员制度过渡到外派监事会制度，是我国国有资产监督体制改革和发展的需要。监事会制度继承了稽察特派员制度独立、客观、公正的原则，并在稽察特派员制度基础上做了相应调整和改革。从2000年实行外派监事会制度至2003年国务院国有资产监督管理委员会成立前，通过监事会全体人员的努力，监事会工作取得了很大成绩，在客观报告企业情况、揭示违法违纪违规问题、维护所有者权益、防止国有资产流失、促进企业改善经营管理等方面发挥了重要作用。

　　3.国有企业监事会制度发展时期(国务院国有资产监督管理委员会阶段)。党的十六大在总结了改革开放以来经验的基础上提出，深化国有资产管理体制改革的重大任务。2003年3月，成立国务院国有资产监督管理委员会。2003年5月27日，国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》。确定由国资委代表国务院向其所出资企业中的国有独资企业和国有独资公司派出监事会。从此，外派监事会成为国有资产监管工作的重要组成部分，代表出资人对企业国有资产履行监督职责。

　　国资委成立后，为了适应国有资产监管体制改革和国有企业改革发展的新要求，监事会以与时俱进的精神，在以往积累的经验基础上，紧紧围绕出资人监督职责进行了积极探索和调整，在新的形势下取得了新的成效。

　　(1)进一步完善法规体系，依法履行了监督职责。监事会依照《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有企业监事会暂行条例》的相关规定，依法对所出资的国有独资企业、国有独资公司进行监督，切实维护出资人权益，认真履行出资人监督职责。同时，报经国务院领导同意，国资委于2006年9月28日颁发了《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，对监事会定位、工作方式的调整做了全面阐述，成为新时期监事会工作的指导性文件，推动监事会工作进一步健康发展。

　　(2)进一步充实监督内容，促进了监事会工作发展。监事会在监督检查工作中，以《国有企业监事会暂行条例》(以下简称《条例》)规定的四项职责为基础，结合出资人关注的涉及国有资本权益和资产安全的重要事项，纳入重点检查内容。通过充实监督内容，监事会不仅丰富和具体化了监督职责，与出资人要求和企业改革发展的需要结合得更加紧密，而且加强了与国资委职能部门的交流与沟通，初步形成了监督合力，提高了监督的针对性和时效性。

　　(3)进一步改进工作方式方法，提高了监督检查工作的质量。为提高监督检查工作的时效性和有效性，监事会进一步改进监督工作的方式方法，对国有企业实施当期监督。主要内容包括：坚持集中检查和日常监督相结合，建立快速反应机制，实行分类监督以突出监督重点，注重利用审计和其他社会中介机构的相关工作成果，改进监事会与企业交换意见工作，进一步促进监督检查成果在国资委内部和国务院相关部门的运用落实机制等。

　　监事会工作的不断改进，为新形势下的国有资产监督工作带来了新的成效。据不完全统计，2003年至今，监事会对包括企业集团总部和所属主要二、三级及其重要子公司在内的企业进行了实地检查，检查资产68.9万亿元，共提交监督检查报告和专项报告1700余份，其中报国务院419份。监事会监督检查的丰富成果及其应用，促进了中央企业健全制度、加强管理、完善治理、防范风险，为中央企业的快速发展起到了积极的促进作用。

　　(二)当期监督的基本内涵与外延

　　国资委《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》发布后，监事会实行当期监督已两年，仍在实践中不断进行探索和完善。

　　1.当期监督的基本概念。什么是“当期监督”？如何界定当期监督的概念？结合《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，参考具体工作实践，我们认为：“当期监督是指国有企业监事会为增强监督权威性、有效性，提高监督时效性和灵敏性，以财务监督为核心，以重要决策和重大事项的合法性、合规性为重点，通过日常监督和集中检查，对国有资产监督管理机构履行出资人职责企业当年情况进行的实时动态监督，是监事会工作方式在国有资产监管体制不断完善、国有企业改革不断深化的背景下所做出的重要调整。” 

　　在这个定义中，当期监督的主体是“国有企业监事会”，包括由国务院国资委代表国务院派出的“国有重点大型企业监事会”和由省、自治区、直辖市人民政府参照《条例》的规定派出的监事会。

　　当期监督的客体是“国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业”，这与《企业国有资产监督管理暂行条例》中的表述相一致。主要是国有独资企业和国有独资公司。当然，为适应形势发展需要，当期监督客体也包括国有控股、参股公司。

　　当期监督的主要内容是“企业当年情况”，并且“以财务监督为核心，以重要决策和重大事项的合法性、合规性为重点”，既包括了企业当年的整体情况，又突出了监事会应当重点关注的事项。

　　在当期监督的定位上，我们在定义中体现“谨慎”原则，即把它看做“监事会工作方式在国有资产监管体制不断完善、国有企业改革不断深化的背景下所做出的重要调整”。监事会工作方式调整最突出的表现就是由原来的以事后监督为主转变为以“实时动态监督”为主。

　　2.当期监督的主要特征。当期监督从根本上来说是外派监事会的监督方式，因而它必然具有外派监事会监督的共同特点，如权威性、独立性、公正性等。同时，当期监督又是外派监事会工作方式的进一步完善，因而它也必然具有新的特点：

　　(1)及时性。与以往工作方式相比，当期监督的及时性更加明显。主要体现在：一是通过实行重点联系人制度，及时获取企业财务快报、月度报表、财务分析及审计等相关资料，及时收集企业管理信息，了解情况更加及时；二是分析重要报表项目及主要指标增减变动、重大异常变化及其原因，以及通过对有关重大事项进行追踪检查，揭示企业风险，发现问题更加及时；三是建立企业重大事项快速反应机制，加大专项报告力度，监督检查中发现有可能危及国有资产安全的经营行为、重大决策不合规、生产经营中的重大风险，以及监事会认为应当立即报告的其他情况，提交专项报告，报告问题更加及时；四是监事会在坚持不参与、不干预企业经营决策和经营管理活动的前提下，将监督检查中发现的、需要由企业自行纠正的问题，在查清核实的基础上，通过适当方式与企业交流，交换意见更加及时。

　　(2)针对性。监事会实行当期监督后，监督的内容更加具有针对性。首先，通过日常监督及时发现企业经营管理等方面的问题苗头，迅速组织力量有针对性地开展跟踪监督检查，既优化了监督力量，提高了监督效率，同时也帮助企业加强了风险管控，把问题处理于萌发阶段。其次，对于出资人比较关注的重大问题，监事会都将其作为监督检查工作的重点内容，有针对性地开展监督检查，并有针对性地提出具体建议。最后，重点关注企业对重大问题、重大事项决策过程的合法性、合规性，并有针对性地开展监督，促进企业决策和执行过程更加规范化。

　　(3)科学性。实行当期监督，调整优化工作方法，建立重点联系人制度，推进日常监督，注重利用会计师事务所审计结果，更加适应国有资产监督管理体制改革和国有企业改革发展的需要；围绕当期监督，监事会制定发布了一系列相关工作制度，加强了监督的规范化建设，监事会监督有效性明显增强；提高监事会监督检查工作的信息化水平，积极采用适用于监事会监督工作的信息化手段，进一步增强了监督工作的效率。总之，通过合理的制度设计和机制建设，调整完善了监事会监督的方式方法，科学性显著增强。

　　(三)当期监督实施的必要性

　　1.实施当期监督是监事会为贯彻落实国务院新要求而采取的重要举措。2006年，国务院第149次常务会议在听取国务院国资委监事会工作汇报后，明确指出，监事会要进一步完善监督职责，改进监督工作方法，不断增强监督的权威性和有效性，促进中央企业深化改革，规范管理，防范风险，确保国有资产保值增值。实施当期监督就是监事会为贯彻落实国务院新要求而采取的重要举措。

　　2.加强当期监督是国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的需要。随着国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的不断深入，对监事会工作提出了新的要求，也为进一步发挥监事会作用创造了有利条件。面对新形势、新任务，监事会监督作为出资人监督的重要形式，自然不能停留在以上一年为主的事后监督上，必须顺应形势发展要求，调整监督方式方法，实施当期监督，以尽快提高监督的时效性、有效性和灵敏性。实践证明，监事会当期监督取得了明显成效，对加强国有资产监督，维护出资人权益，促进中央企业改革发展起到了积极作用。

　　3.加强当期监督是完善监事会监督职责的客观需要。监事会对企业实施监督检查与加强当期监督的要求都属于对国有企业监督检查的范畴，它们本来是一个统一体，只是由于不同阶段的需要，从不同角度提出来，并以不同的定位把它们分别界定在监督检查不同的层面而已。就其本身来说，可以相互渗透。监事会多年来的监督检查报告中评价的不少内容，也属于当期监督的范畴。因此，加强当期监督是对贯彻《国有企业监事会暂行条例》，实施以财务监督为核心的监督检查的完善与发展，是监事会监督职责的延伸与提升，是自身完善的客观需要。

　　4.加强当期监督是监事会工作与时俱进，适应已经变化新情况的积极举措。加强当期监督是国有资产管理体制改革和国有企业深化改革的需要，也是监事会自身生存与发展的需要。当期监督需要有一个完善与实践的过程，一个实践、认识、再实践的过程。就当期监督来说，首先应按照《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》要求，把能做并能做好的工作做好。同时，进一步加强理论研究和实践，将当期监督中一些要求性的内容和好的做法，逐渐上升为制度层面的规范和机制性设定，使当期监督日臻完善与成熟。

　　二、国外企业监督主要理论、法律与模式比较研究

　　(一)国外企业监督的相关理论

　　国外企业理论随着实践的发展一直在不断完善，其中涉及企业监督的有关理论是其重要组成部分。了解和掌握这些理论，对于我们不断推进国有企业监事会监督工作，具有积极意义。

　　1.委托代理理论。委托代理理论是在20世纪60年代末70年代初，一些经济学家在深入研究企业内部信息不对称和激励等问题基础上发展起来的。委托代理理论认为，在委托代理关系中，由于委托人(股东)追求的是企业利润最大化，代理人(经理人员)追求的是个人利益最大化，二者的效用函数不一样，就会产生代理人的道德风险和机会主义问题，代理人就可能造成对委托人利益的损害。为减少代理风险，取得最大化代理收益，委托人就必须对其代理人实施有效的激励和约束，以保证其利益不受侵害。

　　我国在国有企业深化改革过程中，运用委托代理理论进行了国有资产委托经营管理的实践。实践表明，委托代理方式有利于推动探索国有资产监管和经营的有效形式，但委托人要有效约束代理人行为，保证自身权益不受侵害，必须建立有效的监督机制。一是应该在制度上建立起有效的权力配置机制，使委托人和代理人相互制衡，真正找到双方利益的最佳结合点；二是应该建立一套对企业内部信息的及时沟通、交流、评价机制，切实解决内部信息不对称问题；三是建立规范、有效监督检查代理人的制度和考核评价体系，使监督机制真正发挥作用。

　　2.公司治理理论。公司治理实质是公司各方利益集团借助公司权力机构和相关制度、机制来统治和支配公司，以实现公司目标并最终实现自身目标的过程。按照公司治理发挥作用的机理不同，可以划分为内部治理和外部治理两方面。内部治理发生作用的基础是股东大会、董事会、监事会和经理层等各治理机制的规范运作，以及相应的用人机制、监督机制和激励机制。外部治理是指通过公司外部市场体系提供充分的公司经营信息，以对经营者行为进行客观的评价，从而形成一种竞争的市场环境和交易成本低廉的优胜劣汰机制，以达到对公司经营者进行有效激励和监督的目的。国内外关于公司治理的含义有不同的见解，但总体而言，公司治理理论的发展倾向于研究企业利益相关者之间的关系，试图构建一种平衡和保护各方利益的制度安排。在此理论的基础上，各国的不同机构分别推出了公司治理方面的制度。

　　公司治理理论的不断发展促进了企业监督检查模式和制度的研究与探索。我国国有企业在深化改革过程中，按照现代企业制度要求，结合中国国情不断完善公司法人治理结构，正在逐步形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。监事会是公司法人治理结构的有机组成部分，在公司治理的制衡机制中发挥着重要作用。从我国目前的实际情况看，国有独资、控股公司监事会要发挥应有的监督作用，一是要处理好外派监事会与企业内部监事会的关系，使二者的职能得到最佳的结合；二是要处理好外部各种监督力量与企业内部监事会的关系，形成有效的监督合力，创造良好的外部治理环境。

　　3.分权制衡理论。分权制衡理论最早是由英国的洛克和法国的孟德斯鸠提出的一种政治学说，是资产阶级宪法的一项基本原则。西方国家公司法学家视公司如国家，他们认为除了公司不是主权国家而唯一有资格限制外，公司与国家无其他差别。因此，公司必须服从一些支配政府机构本身的法律原则。分权制衡理论为对企业监管模式和制度安排提供了基本原则：监管要保证企业的运转效率，要平衡地分配各种权力。监督权力过小，容易造成内部人控制，产生代理人道德风险；监督权力过大，则可能降低决策和执行的效率，抑制企业发展。形成规范有效的公司治理的关键是在各种权力和利益之间寻找最佳的平衡点。

　　如何运用分权制衡理论科学划分和合理配置企业的决策权、执行权和监督权是确保企业健康发展的关键。我国国有企业的分权制衡，不应盲目照搬照抄国外模式，一是应该结合中国企业实际，逐步调整优化分权与制衡的结合点；二是分权制衡的立足点是保障企业的健康发展，不是为了制衡进行分权，更不是为了制衡把企业管住管死；三是应充分发挥监事会在分权制衡中的积极作用，保障监事会在监督中的各项权利落到实处，真正起到作用。

　　4.利益相关者理论。利益相关者理论的核心观点认为：企业是其利益相关方相互关系的联结，它通过各种显性契约和隐性契约来规范其利益相关方的责任和义务，并将剩余索取权与剩余控制权在企业物质资本所有者和人力资本之间进行非均衡地、分散、对称分布，进而为其利益相关方和社会有效地创造财富。因此，企业管理者的任务在于使企业创造的价值最大化，而不仅仅是股东投资回报的最大化；他们必须全面考虑企业的决策和行为对企业所有利益相关方的影响，经营决策必须要考虑他们的利益，并给予相应的报酬和补偿，企业对利益相关方必须承担包括经济责任、法律责任、道德责任、慈善责任在内的多项社会责任。

　　根据利益相关者理论，在研究对企业的监督模式和制度安排时，应把利益相关者(如职工等)纳入公司监督体系中，使他们能够共同参与公司治理。另外，对企业的监督检查不仅要关注企业经济目标的完成情况，还要考虑企业社会目标的实现程度，如安全生产，节能环保等。

　　(二)国外企业国有资产监管法律

　　国外企业国有资产监管有比较完备的法律体系保障。国有资产监管的法律制度涉及国家层面、企业层面和运作层面。各国都建立了与各自国情相适应的综合性和单行性法律法规。

　　1.美国企业国有资产监管法律。美国国有企业比较少，主要是根据国有企业的不同情况制定不同单行法律进行规范。凡是有关国有资产管理的各种议案均须得到国会或议会的审议通过才能得以实施。每成立一个政府公司就要由国会或议会通过一个法律，规定这个公司设立的目的、董事会组成、经营方式、经营范围等。企业、政府、国会或议会均应在法律规范下活动。法律本身明确规范了各方面的权利和义务，如果是在法律规范之外的干预，即视为违法。

　　2.德国企业国有资产监管法律。德国主要通过联邦预算法、联邦预算法实施细则、联邦政府持有股份管理指南等法律法规，规定联邦政府部门如何代表国家管理国有资产。政府持股的国有企业一般按照民商法进行组织和运作。

　　德国的国有企业分为两类，一类是按公法设立的国有企业，往往负有特殊使命，不以盈利为目的；另一类是按私法设立的有限责任公司或股份公司，由国家控股或参股，和私营公司一样参与市场竞争。德国的国有企业一旦实行公司化后，与政府之间就不存在隶属关系，政府无权在法律规定的程序之外对国有企业发号施令。政府只能作为所有者，以股东的身份，按照法律规定的程序，从企业内部施加影响，其途径有两个，一是选派代表参加股东会和监事会实现对企业的影响；二是通过股东大会对企业的发展规划和重大投资计划进行审查并做出决定。

　　3.日韩企业国有资产监管法律。日本、韩国企业国有资产监管立法体系严密，既有基本法律对国有资产的一般事项进行规定，也有特别法律对特别重要的国有企业进行规定。

　　4.各国立法基本特点。各国国有资产监管立法特点大致可概括为三个方面：一是重视国有资产监管法律体系建设。无论国会、政府还是企业、中介机构，其涉及国有资产管理的行为，都要以法律为依据并受法律的严格制约，如有违法，都要受到法律的追究。二是建立了完备的执法监督机制。如美国的议会听证制、公民举报制、联邦审计制等；英国议会与政府主管部门及国有企业之间建立的各种报告和监督制度、国有资产经营的预算制度等。三是通过立法充分保证了国有企业的经营自主权。通过制定法律，明确规范了行政机关的权利，代表国家进行国有资产管理的政府机关主要行使出资人权利，并不干预企业的生产经营活动，最大限度地保障了国有企业的经营自主权，除了有些国家对负有特殊职能的企业制定专门的法律外，绝大多数国家的国有企业与私营企业一样，受民商法的统一规范和调整，在市场竞争中谋求发展。

　　(三)国外企业国有资产监管模式

　　1.西方国家企业国有资产监管模式。从西方国家履行企业国有资产监管职能的主体来看，主要分为以国会或议会为核心的监管模式和以财政部等行政部门为核心的共同监管模式。

　　(1)以国会或议会为核心的监管模式。采用该监管模式的代表国家有美国、加拿大等。

　　美国。美国对国有企业采取了灵活的经营形式，一是由联邦或州政府部门直接经营，二是出租经营；三是由私人系统承包经营。与此灵活的经营形式相适应，美国对政府财产的管理以国会或议会立法为核心。联邦政府能否组建一个国有企业，必须经过美国国会的批准。州和市镇政府的国有企业，同样须经同级议会的批准才能成立。国有企业的董事长由同级议会或政府任命。美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支和债务前景进行监控。

　　加拿大。在加拿大，议会是国有企业、国有资产的当然所有者，有权决定国有企业的设立和废止，确立国有企业的宗旨，决定国有企业董事会成员的数量及报酬；每年听证国有企业的经营活动情况，并通过联邦议会立法、会计等委员会检查监督或通过联邦审计局监督国有企业的情况。此外，政府内阁、各主管部、国库委员会、财政部、审计署分别决定公司的董事会成员、总裁的任命、薪水、年度计划、审计等重大事项。

　　(2)以财政部为核心的共同监管模式。在该模式中，通常是财政部和各行业主管部门共同对国有资产进行管理，其中财政部一般为国有资产综合管理部门，拥有较大的权力，其他行业主管部门则负责归口管理本行业的国有资产。总的来看，这些主管部门行使所有权的主要目标是：把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。采用该管理模式的国家有英国、法国、德国等。

　　英国。英国政府现行的国有资产管理体制是采取财政部与各主管部门相结合的方式。财政部集中管理国有资产，主要对国有企业的财务负责。政府各主管部门的职权：一是人事任免权，部长有权任免所属企业董事长、副董事长和董事会成员；二是按照法律赋予主管大臣的权利，决定企业的经营方向。另外，在内阁下设的“政府官员委员会”也讨论制定关于国有企业的重大决策。

　　法国。法国政府对企业国有资产的管理采用专业部和职能部相结合的方式。行政和业务领导权归对口的主管部，如工业贸易部、运输部、邮电部、国防部等；财政管理和监督权归财政部及国家审计法院。政府对国有企业的财务管理，主要是由财政部实现的。在国家财政部下设国有部门高级委员会，其主要任务是指导国有企业的经营与发展活动，对国有企业的经营状况、计划和执行情况进行检查和监督。除此之外，执行对国有企业监督职能的还有总理直接领导的部际委员会、国家计划总署、国家审计法院等。

　　德国。德国政府对其国有企业进行分类管理，一般性国有工商企业和银行的股权管理由财政部负责，其他专业性国有企业则由相关的行业部门管理。财政部的监管侧重于产权管理和财务监督，主要职责是：制定某些国有企业管理政策和经济发展目标；了解掌握国有企业的生产经营发展状况；推荐监事会主席并通过监事会推选的董事会人选；负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施；规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等；选择审计人员，并对国有企业的财务状况进行监督检查；负责国有企业的出售和国有企业私有化等。

　　2.企业法人出资人监管模式。是根据国会、议会和政府依法授权，通过委托组建国家国有控股公司监管国有企业的模式。

　　以国家国有控股公司模式监督、管理和运营国有资本的基本特点是，通过在政府与企业之间设立国家国有控股公司这样的“中间层”并进行授权经营的方式，来监管和经营国有资本。国家国有控股公司代表国家行使国有资本所有权职能，负责监管和经营国有资本，并以受托资产对国有资产所有权管理部门负有保值增值责任，接受国家的指导和监督。国有控股公司的职责和作用主要表现为四个方面：一是充当隔离层和保护层，使国有出资企业免受不必要的行政干预，实行政企分开；二是对国有资本所有权进行专业化管理；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间因政策不一带来矛盾；四是督促下属企业执行上级的指示和决策，并保护其利益不受侵害。采用该种模式的代表国家有新加坡、意大利等。

　　3.国外公司治理模式。按照公司治理发挥作用的机理不同，可把国外公司治理类型主要分成以外部治理为主的美国模式和以内部治理为主的德国模式。                                     

　　(1)美国模式。这是一种以股东意志为主导、以外部监控为主的治理模式，强化信息披露的透明度，管理层能追求较为单一的盈利目标，但对经营者控制不足，出现所谓的“弱股东、强管理层”现象，由此产生代理问题。解决这一问题，主要是依赖于保持距离型融资和公司控制权，以及破产、法院等外部机制。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家是这一模式的典型代表。

　　这一模式的基本特点是：第一，股权高度分散，流动性强，股东在公司决策中作用有限，不直接干预公司运营，通过股票买卖形式参与公司重大问题决策，也被称为“用脚投票”。第二，公司不设监事会，董事会由股东大会选举产生，其中外部董事约占董事会成员的75%，内部董事则为公司的高级主管人员。董事会下设若干委员会，如审核委员会、薪酬委员会、提名委员会等，其目的是保持董事会的独立性和客观性。第三，公司治理依赖于企业运作的高度透明和相应完善的立法及执法机制。对上市公司信息披露的要求严格，公司接管或兼并事件频繁发生，市场上股票价格对公司管理者形成间接约束。对公司管理者的选择、监督和激励主要依赖外部市场，特别是资本市场。

　　(2)德国模式。这是一种以股东意志为主导、以内部监控为主的公司治理模式，强调股东、经营者与职工共同决策，能较好地控制经营者，但效率较低。该模式认为，经理人员不是代理理论或交易成本方法中的机会主义者，而是本质上期望做好工作的好管家。公司治理的真正问题是通过利益相关者的帮助，使管理层制订和实施追求企业更佳绩效的计划。这种模式在减少信息不对称、保持利益相关各方关系长期稳定方面具有优势。

　　这一模式的基本特点是：第一，实行双层委员会制。德国股份公司法规定，公司必须有双层制的董事会结构，一个是董事管理委员会，另一个是监事会。前者负责公司的日常事务，后者是公司的控制主体，负责任命管理委员会的成员，审批公司的重大决策，并监督其行为，但不履行具体的管理职能。第二，股东相对集中、稳定，股权主要由产业法人股东持有(企业间交叉持股现象普遍)，银行也是企业的股东。第三，利益相关者共同参与治理。在这些国家的公众公司中，银行、供应商、客户和职工都积极通过公司的董事会、监事会参与公司治理事务，共同发挥监督作用。 

　　(四)国外企业监督研究有关启示

　　1.发展完善外派监事会制度，需要进一步提高监督的独立性。国外国有资产监管体制和公司法人治理结构的构建，体现监督与管理分权制衡的基本原则，实现了监管分离，以保持监督的独立性。从宏观层面来看，政府通常行使国有资产经营管理权，国会或议会往往代表国家行使国有资产的所有权，通过立法和成立专门的监督机构监督国有资产的运营。从微观层面来看，公司治理的效率主要依赖于公司决策权力与监督权力的有效制衡。

　　国内外监督的实践表明，保持监督独立性是实现有效监督的基本要求。发展完善外派监事会制度，推动当期监督的有效实施，应进一步坚持监督的独立性原则，按照分权制衡的要求，从法律、制度和机制上保障监督的独立性，做到监督机构设置分立，监督人员地位超脱，确保监督职权的有效行使。这也是保证监事会监督客观、公正的必要前提。

　　2.建立健全国有资产监督法律和制度体系，需要进一步增强监督的规范性。国外国有资产监管都以完备的法律体系为基础。既有对国有资产管理的综合性法律法规，又有规定具体对象的专门法律法规，并形成一整套有效的执行机制。通过制定完善法律法规体系，明确了监管机构代表国家行使出资人的权力，规范了监督职责，又最大限度地保障了国有企业的经营自主权，从而为国有企业的持续发展和国有资产的保值增值创造了良好的法律环境。

　　加强和改进我国国有企业监事会工作，应建立健全一套有效的国有资产监督法律体系，保证国有资产监督的有序进行，为当期监督深入开展创造良好的法律环境。一是积极参与《国有资产法》修订工作，进一步明确国有资产所有者，明确国有资产监督部门的地位、职责和行使监督职权的具体方式与责任；二是研究制订《公司法》的实施细则，进一步细化国有独资、控股公司监事会的组建、运行的相关规定，确保监事会真正发挥监督作用；三是抓紧修订《国有企业监事会暂行条例》，进一步完善外派监事会制度，切实形成监事会依法监督的制度环境；四是完善当期监督的各项规章制度，进一步规范监督检查工作程序，制定统一的监督检查作业准则，不断增强当期监督的有效性。

　　3.促进发展国有企业现代治理机制，需要进一步增强监督的及时性。在国外各类公司治理模式中，监督与决策、经营分权制衡，有利于保证监督者客观公正地行使监督权。但由于监督者不参与公司决策与经营，也造成了监督者不能及时获得公司信息，从而有效地履行监督职责。为解决这一问题，在国外公司治理构建中，普遍建立了完善的信息披露机制。英美国家明确规定了董事会向独立董事的信息披露义务；德国由监事会来规定董事会的信息披露及汇报义务；日本规定公司监事可以随时、定期要求董事、经理及其他管理人提供报告，以及董事在发现有可能造成公司显著损害的事实时可以直接向监事报告的义务。此外，德国、日本企业的监事个人可以单独行使职权，以保证监督信息的取得。

　　增强监督的及时性，应当不断坚持和完善外派监事会制度，建立与现代企业制度相适应的监督机制。一是应完善能够及时发现问题的体制，强化监督职权，为及时有效监督提供体制保障；二是应形成能够及时报告信息的机制，形成信息及时获取、评价和反馈的体系，使决策、监督和执行的制衡达到最佳结合点；三是应健全能够及时运用成果的制度，从制度层面保证监督成果及时取得最佳效应。

　　4.探索监事会监督的有效形式，需要进一步提高监督的有效性。国外企业监督模式基于各自国情有所不同，但各种模式始终围绕监督的有效性进行积极实践，紧密结合本国实际探索监督的有效实现形式。美英等国根据自身情况，充分发挥外部董事在企业治理机制中的监督作用，不断研究探索有效实现形式，使企业监督成效明显增强。德国等国家结合自身企业特点，大力推动监事会在企业治理机制中的监管作用，积极建立健全配套的法律制度，努力寻找企业监督的实现形式，企业监督的有效性不断提高。

　　因此，我们应当紧密结合中国实际，做到与各类公司运作模式相适应，与有关法律法规相衔接，探索监事会监督有效实现形式，走中国特色的国有企业监督之路，进一步提高当期监督的有效性。具体来讲，首先应当选择能够切合企业实际、有利于依法实现监督目标的最佳形式；其次应当建立有效的运行机制，确保实现形式能够有效运行；最后应当投入有效的监督力量，使监督通过有效形式，实施有效运行，取得有效成果。

　　5.改进监督的方式方法，需要进一步提高监督的科学性。国外企业的治理机制随着监督体制和法律法规的适时调整一直在不断地完善，企业监督方式方法也随着法律环境的变化在不断优化。一是企业治理机制内部的监督制衡要素在逐步改进。比如，薪酬、提名、审计等专业委员会的建立，特别是战略、社会责任等专业委员会的有序增加，加大了制衡力度。同时进入专业委员会的人员结构、专业结构也在积极调整，从而确保了监督质量。二是企业治理机制整体的监督制衡框架在逐步改进。比如，随着企业的发展和经济环境的变化，美英与德国等正在吸收对方监督模式的长处，完善相关的法律政策，调整决策、监督、执行的职责，积极探索更加有效的治理体制。

　　外派监事会监督是综合的、深入的监督，是出资人监督的重要形式。为了适应形势发展，保证监督质量，需要不断改进监督方式，有效整合内部资源，提高当期监督的科学性。一是应科学配置监督力量，不断优化组织结构，使人力资源能够更好地适应当期监督发展的需要；二是应科学运用监督手段，不断提高信息化水平，进一步增强当期监督效率；三是应科学处理监督关系，努力形成合力机制，使当期监督得到更加科学的发展。■

　　【课题组组长：

　　王文斌(国务院国资委监事会工作局局长)

　　课题组副组长：

　　郭国荣(国务院国资委监事会工作局巡视员)

　　刘雪野(国务院国资委监事会工作技术研究中心主任)

　　钱  阔(原国务院国资委监事会工作技术研究中心副主任)

　　课题组成员：

　　国务院国资委监事会工作局课题组全体人员】