社保基金管理与投资应有新思路

　　

　　社会保险基金，尤其是其中的养老金与每个家庭息息相关，事关国计民生。但是，当前我国社会保险基金投资运营管理存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。在通货膨胀前提下，存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力也令人担忧。一方面是近半数省份养老金收不抵支，一方面是基金结余收益率大大低于通货膨胀率，中国养老金制度正面临严峻挑战。

　　近日，在中国人民大学中国社会保障研究中心主办的中国社会保障30人论坛2012年会上，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文、财政部社会保障司副司长余功斌、中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵和西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义等专家们就今后基本养老保险全国统筹和社保基金应如何进行多元化投资，防止基金缩水等问题发表了自己的观点。

　　中国社会科学院拉美所所长、世界社保研究中心主任郑秉文：

　　养老金管理要考虑长短期布局

　　当前，中国基本养老保险基金进行市场化投资改革已箭在弦上，不得不发。但对于中国养老金一揽子改革而言，尤其是下一步建立专门投资机构改革中，还应通盘考虑养老基金的短期和长期布局。

　　基本养老保险基金分为统筹基金和账户基金。全国账户基金应全部委托给全国社保基金运营，统筹基金应委托给新建投资机构。即账户基金和统筹基金应“分而治之”，分别由两个主权养老基金运营主体予以负责。

　　首先，从风险容忍度和投资策略看，在统账结合的养老保险基金中，社会统筹基金风险容忍度要低于个人账户基金风险容忍度，因此，投资策略与资产配置也应有所区别，这正好与全国社保基金的风险容忍度与拟建立投资机构的风险容忍度大致相同。全国社保基金主要是来自注入的财政拨款和国有股划拨，风险容忍度要高一些，股票投资上限必定高于新建立的投资机构；而新建机构管理的资产完全来自参保人缴费，其风险容忍度必然小于前者，其股票投资上限也必然低于前者。所以，将账户基金全部一次性委托给全国社保基金理事会将符合账户基金的属性要求。

　　其次，从收益率的基准要求看，账户基金适宜委托给全国社保基金理事会。既然账户基金风险容忍度高于统筹基金，其投资收益率基准可以设定为9.0%，而统筹基金可设定为6 .0%。根据2009年的数据，统账结合的养老保险制度替代率是47%，而十几年以前设计的制度目标替代率是58.5%。因此，要达到当前47%的替代率，缴费21年即可实现，但如果按6%的账户基金回报率来计算，则需要缴费25年。如果要满足58.5%的替代率，委托给全国社保理事会(按9%计算)仅需要26年，而委托给新建机构(按6%计算)则需要32年。在未来几十年里，如果考虑到老龄化和提高退休年龄等因素，新建机构和全国社保基金理事会的账户基金年均收益率将导致账户基金的替代率相差十分悬殊。所以，统筹基金和账户基金分开运营完全必要。

　　再次，从基金的不同属性看，账户基金具有明显个人财产属性，账户基金与账户持有人的对账单将十分精准，不可能发生任何道德风险。委托给全国社保理事会投资运营将简单易行，可一步到位实行全国水平的管理，这样全国社保理事会还可保持目前的单纯机构投资者的定位。相比之下，统筹基金难以提高统筹管理层次，其统一集中投资管理的本质是“半市场交易，半行政手段”，对地方政府道德风险的识别和管理将存在很大困难。对新建机构而言，其运营的统筹基金将承担资产现值与未来债务的精算平衡关系，该机构事实上已成为养老保险制度一个不可分割的组成部分，或至少与养老保险收支存在千丝万缕的联系，甚至将担当起中央公积金局的职能。

　　第四，从养老金待遇记发公式上看，账户基金的记发公式应是完全市场化的，其账户基金的投资收益率可以采取“真实”的投资收益率。而统筹基金则不同，其利率必然是“设定”的，全国统一公布。新建投资机构必然要以丰补歉，自我熨平，追求的是资产与债务的精算平衡，因此，新建养老保险基金投资机构可以实行一个“有管理的”、类似中央公积金制度的利率记账制度。既然账户基金和统筹基金的“利率记发原则”不同，那么，将二者分给两个机构分别管理成为必然。

　　第五，从账户基金投资管理体制的发展趋势看，将账户基金和统筹基金同时一次性分别委托出去并实行集中投资，可以一次性根绝地方分散投资管理账户基金的制度隐患，这是化解地方运营养老保险基金导致市场风险的长期制度建设。

　　最后，从政策连续性上看，将账户基金全部委托给全国社保基金理事会，就是对2006年理事会受托管理若干省份做实账户试点中央财政补贴部分的政策延续，也是一次制度规范，更是顺理成章的自然结果。

　　财政部社会保障司副司长余功斌：

　　今后社保制度建设要解决“多”与“少”的矛盾

　　十年时间，我国社会保障改革从局限于配套国有企业改革转变为社会主义市场经济体制的重要支柱之一，并快速实现制度的城乡全覆盖，初步实现了人人享有社会保障，而且保障水平也大幅度提高。但仍然存在一些“先天不足”和“人为失误”。主要表现在：

　　一是制度碎片化，待遇差别化。我国现行的各项社会保障制度基本按城乡不同、群体不同、地区不同的原则分别建立的，再加上统筹层次的差异化，造成制度既有横向分割也有纵向分割。造成不同制度待遇差别过大，甚至难以缩小，同时大大增加管理成本。

　　二是设计先天不足，财务不可持续。在制度设计总体布局上，城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗在缴费、待遇标准和管理要求等方面尽管没有本质区别，却人为地分别按两个制度运行。在具体的制度设计方面，现行养老、医疗、失业等各项保险制度都不同程度存在先天不足。

　　三是事权财权不清，制度一体化难。中央、省、市、县、乡五级政府在社会保障方面的职责范围和支出责任划分不清，造成一级压一级，一级反弹一级，最终形成下级依赖上级的状况。

　　四是管理分散粗放，信息系统落后。现行的社会保障管理体制极其分散，由于统筹层次过低，不同制度还分散在不同政府部门管理，即使是人力资源社会保障部门也存在不同的社会保险经办机构，各自为政，各自为战。

　　今后相当长时期内，我国社会保障制度建设的主要任务是逐步解决“多”与“少”的矛盾。

　　一是要从宏观上把握制度整合和保障水平趋同的进度，既防止保障不足又避免“福利陷阱”。制度整合和待遇趋同是长远目标，但是进度一定要与我国经济社会制度改革、经济财政增长、城乡差距缩小进度、居民收入总体增长水平相适应，切不可畏缩不前或拔苗助长。

　　二是要总体设计、分步实施制度整合，避免制造新的矛盾和问题。国家层面要统筹考虑制度整合、待遇趋同、结构优化、管理完善等问题，对今后的改革思路进行总体设计。远期目标是以人为制度建设和管理服务的核心，建立制度合一、权责对称、服务公平的城乡一体化社会保障体系；中期目标是实现城乡制度和管理服务的一体化。近期目标则是分别合并城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，设高低两档缴费和待遇标准，并与企业职工基本养老、城镇职工基本医疗保险制度进行有效衔接，同时，将行政事业单位职工直接纳入企业职工基本养老保险。

　　三是要认真总结国内外制度设计及其运行中的经验教训，在整合过程中调整制度结构，保持制度的财务可持续性。统一城镇职工和城乡居民基本养老保险制度模式，明确个人账户为待遇计发办法，建立与城乡居民收入或物价挂钩的待遇调整机制，实行总量部分积累模式并辅之以全国社会保障基金的积累保证财务的可持续性。统筹修订完善《促进就业法》和《失业保险条例》，适当下调失业保险费缴费率，通盘调整失业保险基金支出范围。做到工伤保险待遇与公务员、军人抚恤待遇的衔接。整合城乡低保和医疗救助等专项救助制度，基金统一管理、统一使用，目前可考虑按城乡居民收入确定两档待遇标准。

　　四是要合理划分社会保障事权和支出责任，建立健全政府之间、政府内部部门之间的激励和约束机制。

　　五是要按照科学化、精细化的原则强化人性化服务，在柔性服务中严格基金征缴、资格认定和待遇发放等管理工作。

　　中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵：

　　基本养老保险全国统筹是当务之急

　　逐步实现基本养老保险全国统筹具有必要性、必然性、逻辑性、紧迫性与可行性。

　　第一，必要性。基本养老保险全国统筹改革，就是要解决因统筹层次低带来的制度不够规范统一、各地的养老负担畸轻畸重、基金规模效应低、养老保险关系转移接续不够顺畅等突出问题。解决以上问题，是基本养老保险全国统筹改革的直接目标。

　　第二，必然性。实行基本养老保险全国统筹是适应生产力发展的客观要求，具有内在必然性。在用工形式多样化，劳动力流动频繁化、城乡发展一体化的历史进程中，由于基本养老保险统筹层次低，转移接续困难，影响了劳动力在全国范围内的顺畅转移，影响了人力资源的优化配置，因而影响了生产力的发展。同时，基金存储分散，贬值严重，规模效应低，没有充分发挥基金使用效率，从一定意义上也影响了生产力的发展。因此，通过提高统筹层次，实现养老保险关系无障碍对接，发挥基金的规模效应，也是生产力发展的客观要求。

　　第三，逻辑性。在劳动力全国性频繁流动的大背景下，基本养老保险基金全国统筹具有内生逻辑性。劳动者不论在哪里参加养老保险，不论把钱缴到哪个地区，所形成的养老保险基金都是劳动者的权益。基本养老保险全国统筹，就是要实现基本养老保险权益全国共享，基本养老风险全国共担，这是事物发展的内在要求。

　　第四，紧迫性。第十二个五年规划纲要规定“……全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。”因此，实现基础养老金全国统筹，是“十二五”期间的工作任务，必须抓紧研究落实。

　　第五，可行性。根据经济学家预测，未来20年我国经济仍然处在快速增长的黄金发展时期，也是乡村城镇化、农业工业化、农民市民化发展的历史时期，各类劳动者的工资收入水平和参保意识会不断提高，参加基本养老保险的人数和缴费水平也会有较大增加。因此，即便在基本养老保险基金全国统筹的背景下，制度内的缴费能力也会不断增强，为养老保险待遇的支付提供保障。

　　尽管在全国统筹方面具备了一定条件，但应当充分估计到此项工作的难度。回顾历史，1992年就开始探索基本养老保险省级统筹制度，但直到2009年底，才基本建立了养老保险省级统筹的制度框架。说明制度推进之慢，面临困难之多。经济原因应当是地区发展极不平衡，管理原因应当是财政分灶吃饭体制。一些落后地区、中央财政转移支付力度大的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要快一些；一些发达地区、中央财政没有转移支付的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要慢一些。在省级统筹没有完全到位的情况下，推进基本养老保险全国统筹工作，会遇到较大困难，应当不断巩固省级统筹成果，稳步推进全国统筹。

　　西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义：

　　社保基金投资需具备六方面条件

　　人口老龄化，经济高速增长带来工资快速增长，潜在通货膨胀压力等为社保基金投资管理体制带来一个新问题：如何提高社保基金的收益率？积极探索和创新社保基金的投资管理体制成为一个重要挑战。需要尽快建全社保基金投资管理体制，完善保值增值办法。

　　国际经验显示，社保基金管理的绩效直接取决于五方面：第一，从系统整体、战略的角度把握社保基金管理的复杂过程；第二，社保基金运作各方面内在的复杂关联；第三，政府监管机构，营运机构对社保基金作为长期性退休收入制度基础的高度认同；第四，社保基金法律制度框架的完善程度和良好的制度环境；第五，社保基金管理人员的高度责任意识和管理水平。

　　完善我国社保基金投资战略及风险控制的政策思路，需要确立社保基金与实体经济实现良性互动的战略理念，反思政府与市场在社保基金投资战略中的合理定位，立足国内实践，重视理论创新和政策创新。

　　第一，实施多元化的社保基金投资战略，进一步拓宽投资渠道。社保基金投资作为一项长期的战略储备基金，更应关注长期投资收益。股权投资和基础设施投资应该是首要选择。在全球金融危机背景下，有针对性的选取国内重大基础设施项目、国家政策扶持项目等作为实业投资对象，应成为我国养老基金投资的一项重要选择。选取具有良好业绩的基金或信托股份作为股权投资对象，也可作为一项分散投资风险的补充性选择。

　　第二，积极探索养老基金投资项目的创新途径。如发行超长期的政府国债投资项目，发行政府主导下的长期指数化专项国债等，确保养老基金的长期投资收益。这是在人口老龄化背景下发达国家基金管理的创新性投资策略。而中国资本市场的不成熟性和不规则性，更需要探索创新性的投资方式及制度安排。

　　第三，完善社保基金投资组合策略，由于社保基金是作为长期积累储备基金，不是短期投资行为，因此，从投资组合的配置上，增大长期资产的投资份额，降低或限制短期银行存款的投资份额，选取具有较高收益的长期债券(国债或企业债)。

　　第四，制定有明确的社保基金的积累、预算支出规划，并与之相对应制定出的长、短期投资战略和投资策略。基金积累期注重长期投资收益而放弃基金流动性；进入支付期，需要适当注重基金流动性而加大短期投资比重。强化社保基金投资营运机构采取更严厉的监管规则，对银行、保险等金融机构实施严格监管，保证实现社保基金投资的安全性目标。

　　第五，重视社保基金投资风险管理的机 制 与 技 术 创 新 。强 化 资 产 负 债 管 理(A LM )在社保基金投资管理中的应用。关注各类社保基金管理计划在资产负债的总量、结构、期限等方面的合理配置及其动态调整。从而减少社保金基金投资的利率风险和流动性风险等风险。

　　第六，完善中国社保金基金投资风险补偿机制，主要包括三层，第一层是由社保基金各层次的管理人、责任相关人的自有资金和提取的盈余准备金和管理费的一部分建立的风险准备金；第二层是运用保险机制，由政府设立专门的社保基金投资担保机构，为社保基金受益人的基本待遇提供保障；第三层是当社保基金发生整体性巨额亏损，前两个层次的风险补偿机制不足以弥补损失时，由政府财政最后出资兜底。