陈锡文：提高征地补偿标准最迫切

　　孙春芳

　　一块土地，既可以种粮食，也可以种房子，而两种“种法”之间的巨大收益差额，引得无数利益相关方各出奇招：强征农地、小产权房、地票买卖、指标置换、合资联建等等，不一而足。其中不乏有益的制度探索，但也不少是游走在法律的边缘。

　　如何厘清这些土地乱象，本报记者采访了全国政协经济委员会副主任委员、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。陈锡文就土地产权明晰、用途管制以及集体土地征收的几大原则——缩小征地范围、解决好土地征收中的补偿和安置问题、农村建设用地的盘活利用等——回应了目前在土地制度改革方面的一些焦点问题，廓清了一些误区。

　　用地必须服从用地管制

　　《21世纪》：目前关于农村土地制度的问题讨论得较多，首先是土地所有制问题，请问我国农村土地所有制有什么特点，如何落实土地所有权？

　　陈锡文：《宪法》规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从这一规定可以看出，农村的土地基本属农民集体所有。

　　“集体”这个概念是非常复杂的，并且经过了长期的历史变迁。尽管如此，基本脉络还是可以厘清的。在人民公社体制下，我国明确了“三级所有，队为基础”的核算体制。改革以后，这一体制基本上稳定地沿袭来了下来，乡镇、村委会和村民小组，与原来的人民公社、生产大队、生产队基本对应，原有的土地权属关系并没有本质性改变。从目前的统计情况看，整个农村大约90%左右的土地是属于村民小组的。农民是很清楚的，不能随便调整。村民小组是农村土地主要的所有权单位，推进土地制度改革，很重要的一项重要的基础性工作就是土地所有权的确权、登记、颁证。全国大概有三四百万个所有权单位，这是一件非常艰巨繁重的工作，但必须得做。

　　《21世纪》：那么，明确所有权以后，是不是土地所有者就能决定土地该怎么使用了？

　　陈锡文：土地是一种稀缺资源，所以它的使用必须符合整个国家和民族的长远利益。土地的所有者和使用者没有绝对的权利，必须服从用途管制，服从规划。

　　用途管制是世界上绝大多数国家通行制度。从美国、日本等国家的情况来看，不论是新大陆国家还是传统国家，都对土地实行严格的用途管制，通过法律而不是土地所有者或者使用者来决定土地的用途。《土地管理法》明确规定：“ 国家实行土地用途管制制度”。土地市场是在用途管制下实现的，不同的土地只能在不同的土地市场中流转。不仅农业用地和非农业用地之间有着非常明显的界限，工业、商业、住宅、公益性用地等不同类型建设用地之间也不能随意转用。

　　实行用途管制，必须以规划为基础。因此，搞好规划，确保规划的严肃性和权威性，是推进土地制度改革前提条件。当然，规划的制定必须符合科学原则和公开公平公正的原则，这方面我们也有很多工作要做。

　　提高征地补偿标准最迫切

　　《21世纪》：今年总理提出本届政府要出台相应法规推进集体土地征收制度，在这方面，应该把握哪些原则？

　　陈锡文：党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，并明确了征地制度改革的基本方向：缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、落实安置政策。

　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在推进征地制度改革上进了一步，剔除在土地利用规划确定的城镇建设用地范围以外的非公益性项目，如果符合规划且批准占用农村集体土地，那这个土地就可以不转变所有权属性，就是国家可以不征收，让农民以集体的土地参与项目的开发和经营。这句话落实到位大概涉及到15%的建设用地，这是当前征地制度改革非常重要的突破口。但是这件事推行的最大阻力恐怕来源于地方政府，因为如此一来，地方的土地财政就会明显减少了。

　　从目前的情况来看，最为迫切的是需要提高征地补偿标准。虽然现在有些地方按原用途补偿的标准已经提高到超过30倍了，但给农民的补偿不是按照市场价值的标准，而是按原用途补偿。它有其合理之处，因为在征地之前土地的用途本来就是农用地，但矛盾之处在于，征地之后土地用途发生改变，农民有没有权利分享增加的收益？

　　集体土地征用的另一个突出问题是法律上没有一个房屋拆迁补偿的说法，而将之归为“地上附着物”，但“地上附着物”与房屋不是一个概念。所以征地补偿的时候必须考虑这个因素，要合理补偿农民的房屋损失，改善他们的住房条件。

　　除房屋之外，农村的其他建设用地上的设施也不能用一个笼统的“附着物”概括。农民为建设现代农业，在土地平整，土地改良，水利设施上也投入了不少资金和人力物力。一些现代设施农业、规模化养殖前期投入巨大，结果刚投入不久地就被征用了。农民投入是长期的，但目前的补偿标准里没有考虑这个因素。

　　总之，征地补偿的一个大原则，就是必须保证被征地农民的生活水平有所提高，长远生计得到保障。

　　《21世纪》：一些地方在推动农村集体土地直接进入市场方面积极性非常高，对这一问题您怎么看？

　　陈锡文：农民的土地也存在一个用途管制的问题，不能随便改变用途。《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。通常情况下，只有国有土地才能成为建设用地，要在土地上搞建设，需要通过征用土地程序才能进行。

　　但农村建设用地有其特殊性，在以下两种情况下搞建设不需要通过征地程序：一是农民、农村集体组织在宅基地上建房可以不经征用。二是乡镇企业出现破产、兼并等情形，需要通过转移土地使用权转移方式盘活资产时，土地使用权跟着债权债务关系走，不需要征用。《土地管理法》规定：符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。十七届三中全会的决定提出，对依法取得的农村集体经营性建设用地可以进入市场，这里的农村集体经营性建设用地指的实际就是乡镇企业用地。按照这个精神，进入建设用地市场的农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。

　　但一些地方为了扩大建设用地，把农民的宅基地、甚至农村公益性用地也当成经营性建设用地，并出现了大拆大建的现象。这个问题把握不好，会引起农村土地制度的混乱，留下很多很大的隐患。

　　不规范的增减挂钩基本清理

　　《21世纪》：一些地方特别热衷于城乡建设用地增减挂钩，您对这一问题怎么看？

　　陈锡文：从2006年开始，国土资源部开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。从实际情况来看，由国土资源部直接管理的试点项目，一直运行得非常规范。党的十七届三中全会《决定》要求，整理村庄和宅基地节约的建设用地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合规划，纳入年度用地计划，并优先满足集体建设用地。

　　但随着土地管理制度的日益严格，城镇化所需要的用地指标越来越紧张，一些地方就将长期趋势当成了短期政策手段，通过“并村合居”大规模减少农村建设用地的方式去增加中心城市的建设用地。一些没有被国土资源部列为试点的地方也大规模开展城乡建设用地增减挂钩及指标置换，一些地方通过加速循环使用周转指标的方式增加建设用地规模，由此出现了一些地方城市建设用地规模失控的现象。

　　针对这一问题，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)对严格规范增减挂钩试点提出了明确要求。目前，不规范的城乡建设用地增减挂钩现象基本得到了清理。

　　不能迫使农民离开土地

　　《21世纪》：一些地方鼓励公司进入农村租赁土地搞现代农业，这符合农业发展规律吗？我国建设现代农业的基本路径是怎样的？

　　陈锡文：这确实是现在我们面临的一个大问题，就是公司、企业要进入农村，到底行不行？有的同志认为，通过这样的经营方式，农民既能获得租金收入，又能挣得工资收入，农业现代化进程也能加快推进，不是很好吗？但问题远没有这样简单，公司直接租赁农地经营，农业装备和技术确实可以快速改进，但生产效率并不会有大的提高，获得工资收入的人数也很有限，对带动农民收入增长的作用也有限。

　　农业之所以要实行家庭经营，这是农业本身的属性决定的。无论是种植业、养殖业、林业还是水产业，劳动对象都是有生命的。而生命活动过程极其复杂，只有劳动者悉心照料，动植物才能正常生长发育。要让农业劳动者专心致志从事农业生产，基本的前提就是要建立极其紧密的利益联系，确保农民的付出能够得到应有回报。实行家庭承包经营制度之所以能够极大促进农业生产发展，就是因为实现了让农民种自己的地，这是农村改革之所以能够成功的精髓所在。

　　考察世界各国的农业就会看到，自二战以后，全世界很少见到由政府主导把农民的土地集中起来交由企业经营的现象。美国、日本等成功实现了农业现代化的国家，都对公司直接进入农业生产环节进行严格限制。与之同时，为了发展农业生产性服务，也允许公司从事农业产前、产中、产后的服务。

　　在我国，农村土地承包经营权仍然是农民最基本的生存保障，不能迫使农民离开土地。2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发〔2001〕18号)就明确要求，“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。《农村土地承包法》明确规定：任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。农民离开土地，必须是充分自愿的。只有在这个基础上，大力提高农业的组织化水平和社会化服务程度，农业现代建设才能健康稳定地推进。