居住证凭什么PK暂住证

作者:

　　老一代农民工进城挣钱、回家发展，新生代农民工进城，融入城市发展，要求参加社会保险，分享企业和城市的发展成果。推行居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。由此，居住证的"含金量"也就是附着在居住证上的各项公共服务。

　　一些地方实施居住证制度以来，除了管理更加人性化，方便城市管理农民工以外，对农民工真正关心的就业、教育、住房、养老、公共服务等核心权利的规定相对粗糙。而且居住证的具体待遇由居住地政府根据法律、法规，结合本地实际规定，不确定因素颇多。

　　居住证取代暂住证，名字上很"温馨"，但这终究是政府管理的一种形式，问题的关键在于城市到底能不能给进城务工人员以平等赋权，他们是否能够和当地居民共享发展成果

　　备受关注的居住证制度问题有了新的进展。本周刚刚闭幕的全国政协十一届五次会议举行了"统筹城乡社会发展促进农民工融入城市"提案办理协商会，会上公安部副部长黄明透露，《居住证管理办法》已经形成草案，正在征求意见，今年将报国务院审定。

　　黄明说，公安部起草的《居住证管理办法》，主要针对的是目前农民工进城迫切需要解决的问题，即证件和落户。证件可以更好地维护农民工的权益，落户也需要一个有效的通道。另外，公安部人口基础信息库建设进展顺利，经过多年努力已经基本完成基本信息资源采集，今年年底将建成基本信息库框架，从明年开始和各个部门连通。

　　中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋说，上海、浙江、广东等地已积极推行了居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。下一步，将在全国范围实行居住证制度，更多着眼于为流动人口服务，而不是管理。由此，居住证的"含金量"也就是附着在居住证上的各项公共服务。

　　各地居住证制度进展不一

　　率先推行居住证制度的上海，今年将研究出台居住证积分管理制度，今后持有就业居住证的外来人员，只要符合条件，也能像人才居住证一样申办上海常住户口。

　　据了解，目前上海的外来人员可申领的居住证分为三类，临时居住证、就业居住证、人才居住证。2009年起，上海就探索实行符合一定条件的人才类居住证申办上海常住户口，也就是"居转户"，当时被认为是上海户籍政策的破冰之举，但就业居住证并不享有这一优惠政策。

　　上海市人保局局长周海洋透露，经过几年摸索实践，人才居住证转上海户籍的门槛不断放宽，去年该市在人才居住证上进一步降低了门槛，扩大了享受的对象范围。把学历要求放宽到有条件大专，对技能人才放宽到技师，对一些行业放宽到高级工，就可以办人才居住证。

　　而作为另一外来人口大市的北京将实施怎样的居住证管理政策？全国政协委员、北京市副市长刘敬民近日公开表示，北京市居住证政策仍在积极调研中，一旦国家层面明确政策后，北京将结合本市实际情况做好落实工作，做好对流动人口的管理和服务。其重点将是考虑如何把管理和服务相结合。

　　同时刘敬民也表示，北京的人口确实增长比较快，一旦实行了居住证政策，人口增加将是个复杂的课题。至于整体的规划，还要根据北京的资源、人口、环境等方面情况全面统筹规划。

　　在河北，今年3月1日起实行的《河北省流动人口服务管理规定》正式向社会公布。新规旨在满足对流动人口基本服务和保障需求，强化流动人口权益保护，其中"暂住证"变身"居住证"，虽然一字之差，但是为暂不具备落户条件的流动人口在当地学习和工作生活提供了多项方便，因为新规实施以后，流动人口凭居住证在居住地享有十几个方面的权益和公共服务，如凭居住证可依法参加居住地的民主选举，按规定条件申请保障性住房；持有居住证的流动人口子女符合入学条件的，由居住地教育行政部门按就近入学的原则安排就学。这俨然将"义务"变成了"权利"。

　　更早的还有深圳、慈溪、嘉兴、长春等城市。据了解，早在2008年，这些城市就已先后开始取消外来人口的暂住证，进而更换为居住证。2009年，太原、大连两座北方城市相继取消暂住证，对外来人口实施居住证管理办法。2010年开始，广州、东莞、佛山、珠海等城市取消暂住证，全面推行居住证。

　　新生代人的新诉求

　　据资料显示，农民工去年有2.53亿人，外出就业的1.59亿人，80后、90后新生代农民工占到60%以上，逐渐成为主体力量。目前，农民工总量供大于求，与结构性的短缺长期存在，局部阶段性的招工难是常态化。

　　人力资源和社会保障部副部长杨志明分析说，老一代农民工进城挣钱、回家发展，新生代农民工进城，融入城市发展，要求参加社会保险，分享企业和城市的发展成果。因此，在融入城市过程中稳定就业、改善住宿条件、保障子女就地升学等成为需要解决的突出问题。

　　而国家发改委副主任杜鹰认为，户籍背后是城乡两种不同的福利体制，两者的差额就是户籍的价值。户籍制度改革真正下的工夫就是改革这两种福利体制，提高农村的福利，城市的暗福利加以货币化，"等到两者渐渐趋同的时候，户口本之间的差距才能为零。"且户籍不是被取消，而是在一定条件下被消亡。一个农民进城有一个成本，这个成本谁来承担是核心问题。"由政府承担？由企业承担？由既得利益的城里人承担？还是由农民自己承担？"杜鹰说，一定要在进程中保护农民利益，农民工进城，不能让改革成本全由农民自己埋单，城市化进程中要防止改革成本压向农民。

　　多项公开调查显示，对于户籍背后两种福利体制的差别项目中。进城务工人员子女的教育问题是最为人们所关注的。教育部副部长鲁昕曾分析说，进城务工人员子女在输入地参加高考的问题不解决，农民工公平教育的问题就会受到影响。核心是处理好利益关系。一个是输入地高考群众利益，一个是输入地进城务工人员随迁高考子女的利益，要保证既得利益，处理好增长利益。目前难点在高考计划是以省为单位，各省输入农民工数量不同，北京上海比较难，而山东已经可以参加高考。

　　对于该问题，民盟中央建议，改革现有教育财政资源配置模式，引入"教育券"制度，将教育财政资源配置路径由"政府-学校-学生"转为"政府-学生-学校"，既能保证学生从政府获得教育资助，平衡流入地政府与流出地政府在教育财政上的关系，也能为学生冲破户籍地限制，根据需要选择就学地创造条件，为进城务工人员子女在城市上学扫除财政上的障碍。

　　在解决教育问题的同时，对于就业稳定、有一定经济能力的新生代农民工比照城市居民收入标准，可以提供廉租房等各类住房保障。建设相对集中的农民工公寓，并培育小户型房屋租赁市场，逐步建立以低端租赁市场为重点、以保障性住房为补充的农民工住房供应体系。

　　此外，还有专业人士分析，中国由于特殊的历史条件与现实原因，形成了在世界上独一无二的户籍制度，其系统性、延续性、控制程度都远远超过了简单的户籍管理功能。农民工现在无法取得户籍、享受不到社会公共服务，不仅住房、教育、医疗存在问题，心理健康教育也匮乏，易出现价值观混乱和选择偏差。他们的权利和诉求急需得到行使和满足。

　　不过，在居住证制度推广的呼声中，现实的情况也令人颇为担忧。特别是在北上广这样的大城市，户口“含金量”越高，越可能面临外来人口集聚效应，公共管理者不得不兼顾外来人口的强烈需求和城市的承载能力。就拿开放异地高考来说，在目前条件下，一旦实行持居住证即可参加当地高考且大幅降低居住证门槛，大城市势必成为高考移民的重灾区，对社会稳定形成挑战。不先行解决对本地居民利益受损和公共财政入不敷出的顾虑，很难推动地方政府打通居住证和户籍的通道。

　　平等赋权成为核心问题

　　实际上，全国好多地方的暂住证已经退出了历史舞台，代之以居住证制度。与过去的暂住证的治安功能相比，居住证为解决农民工基本服务和权益保障问题提供了有效平台。但是，对居住证制度，有人叫好的同时，也引发了“新瓶装旧酒”的质疑。

　　据了解，一些地方实施居住证制度以来，除了管理更加人性化，方便城市管理农民工以外，对农民工真正关心的就业、教育、住房、养老、公共服务等核心权利的规定相对粗糙。而且居住证的具体待遇由居住地政府根据法律、法规，结合本地实际规定，不确定因素颇多。

　　就像有些人提出质疑，居住证取代暂住证，从名字上来讲很“温馨”，但这终究是政府管理的一种形式，问题的关键在于城市到底能不能给进城务工人员以平等赋权，他们是否能够和当地居民共享发展成果。其实，进城务工人员的权利不应仅仅由一张居住证来保证，他们的身份证就足以说明他们的合法权利理应得到维护。

　　由此，全面实行居住证制度还只是一个起点，其最大的政策善意应该在于从制度层面赋予农民工平等市民待遇，全力维护他们的合法权益，尊重农民工形成风气，让他们感受到城市的包容胸怀。正如长期调研外来人口问题的安徽省社科院专家王开玉所言，“城市化不仅指农村人口从形式上转化为城市人口，更深刻的内涵是指生存条件、生活条件和生活质量的城市化。城市从心态上接纳他们”。当城乡二元化结构彻底打破以后，每一个公民都被纳入权利保障视野，社保、医保、住房保障权利实现全国漫游，不需要居住证撑腰，一张居民身份证就可以权利通行全国。

　　城乡发展越快，消除不公平就越有条件。比如大城市的购物不公平在第一轮改革中就被消灭了，现在医疗不公平、住房不公平也有了很大松动。教育不公平成众矢之的。一些今天看来仍是无解的难点，未来很可能有柳暗花明的拐点。而户籍改革的最终目标应是让户籍回归信息服务，让城市内部、各城市之间以及城乡之间的福利不再有等级差别，让全国人民共享改革和发展的成果，共享公共财政。