谁更需要“深汕特别合作区”？

金心异 2012-03-17 00:28:13  

　　核心提示：除了深圳市和汕尾市外，还有一个是广东省委省政府，半个，则是由深圳和汕尾两市创设出来的特别合作区管委会。

　　“深汕特别合作区”虽然被合作各方，尤其是汕尾寄予了巨大希望，但在笔者看来，在目前的制度框架和体制下，这个合作区恐怕会充满未知，甚至会失败。

　　解决汕尾问题的最好办法

　　广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内，把汕尾地区的贫穷落后从法理上转换成了深圳市的法定责任问题。

　　在“深汕特别合作区”未来的博弈游戏中，千万不要以为，只有深圳和汕尾两个玩家。事实上，这里将会有三个半玩家。除了深圳市和汕尾市外，还有一个是广东省委省政府，半个，则是由深圳和汕尾两市创设出来的特别合作区管委会。

　　在这三个半玩家中，谁更需要深汕特别合作区？

　　深圳肯定不是最需要的，虽然它是这个游戏中需要出钱出人出力的一个。对深圳来说，深汕特别合作区与深圳在其它地方合作的产业转移园区没有太大的区别，该地所有的不过是土地而已，并没有深圳非它不可的理由。也就是说，对深圳来说，它并没有“不可取代性”的价值。

　　汕尾市当然比深圳市更需要这个合作区。“傍”上深圳这个“大款”，意味着迅速开发整片地区投资能力（迅速提升片区的基础设施水平），意味着以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投资，意味着深圳将出台政策鼓励深圳的制造业将生产基地迁移到特别合作区内（在此之前，深圳并不鼓励自己的传统制造业迁出本市），意味着汕尾市的发展水平至少会拉快10到15年——倘若没有深圳施以援手，汕尾要完成工业化进程，估计至少还得20年。

　　但是从政治上来说，汕尾其实并不是最需要的。

　　海陆丰是全国为数不多的位于沿海地区的革命老区，同时也是全国罕见的位于广东沿海地区的贫困地区，粤省在自己经济总量超越中国香港、中国台湾和新加坡之时，却还让这块沿海的红色老区处于贫因状态，实在无法交待。

　　汕尾的贫困和落后，靠汕尾市自身的积累发展，很难在5到10年内彻底改变。因此汕尾市自己只能说是无奈，但对广东省委省政府来说，却是一个必须面对的政治责任。因此，广东省委省政府才最需要深汕特别合作区。

　　所以，深汕特别合作区固然是深圳和汕尾双赢的合作计划，但更主要是替粤省解决难题。

　　倘若广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内，把汕尾地区的贫穷落后从法理上转换成了深圳市的法定责任问题，深圳必须竭尽全力、不惜血本地投入，尽快地改变汕尾地区的面貌。这对汕尾300万人民来说是一件好事，广东省从政治上也是最大受益者。

　　把汕尾划入深圳，有八大好处：

　　其一，可以让深圳在汕尾巨大投资的政治风险降低到最小。

　　其二，深圳可大面积向海陆丰地区调派干部，重建海陆丰地区的行政管治体系，提升其公共服务水平。

　　其三，可有效缓解现在深圳面临的最大难题：土地窘境。深圳可以将新获的5271平方公里的沿海土地，集约利用、精细开发，将之建成广东省科学发展观的示范区。深圳在全省最高的城市规划水平，也可派上大用场。

　　其四，深圳可以将海陆丰地区建成自己的制造业基地和大型工业中心，许多由于深圳缺地而无法落户的重大工业项目，甚至部分重工业大项目，均可放在海陆丰地区。这可有效解决深圳产业结构失衡的问题。与此同时，海陆丰地区还可成为深圳东部的旅游胜地和农产品生产基地。

　　其五，汕尾与深圳本土隔着惠阳和惠东，可有效避免深圳的房地产投机延烧到汕尾，控制海陆丰地区的土地成本和人工成本，成为深圳最佳的成本洼地。这对深圳和汕尾两地都有好处。

　　其六，汕尾原本是粤省最贫穷落后的地区，现在由深圳市财政对这320万人民作出承担，事实上是由深圳承担了粤省的一大负担，并帮助粤省解决了五千多平方公里的发展和现代化问题。

　　其七，海陆丰地区是粤省为数不多的红色老区，由广东改革开放30年成就最大的深圳特区，来提携广东心头大病海陆丰老区，实在是最佳方案。

　　其八，汕尾地区是粤东沿海也是中国沿海地区的发展陷落带，深圳开发海陆丰地区，可以有效地填补这个陷落带，更好地辐射粤东地区甚至闽南地区，最终形成厦深经济带。由深圳辐射粤东、广州辐射粤北和粤西，是广东区域统筹协调发展的最佳分工，使广深两市变过度竞争为分工合作，实在是粤省之福！

　　跨行政区合作没有真正成功的先例

　　这种跨区域合作，除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的。

　　但在中国现行行政体制下，还没有出现跨区域合作成功的先例。

　　简-雅各布斯曾指出，如今的全球经济竞争，已不再是国家经济体之间的竞争，而是重要节点城市之间的竞争，未来更呈现出不同的城市群之间展开竞争的趋势。在全球竞争中，同一区域城市群的不同城市之间，需要根据各自的竞争力优势，进行资源的交换和配置，以达到最大的协同效应，在全球争夺资本、资源、技术、人才等要素资源的分配份额。

　　在一般经济学者眼里，中国是拥有强势政府的国家，政府在资源配置中具有强大的主导能力，按说应该更容易操纵同一城市群中的协同效应，做好城市分工合作，以获得在全球城市体系中的竞争力和市场地位。然而在市场经济国家中运行很好的区域合作，在中国的城市群中，却由于各地方政府权力的过度介入——扭曲了市场要素资源配置，反而降低了配置效率的另一方向。

　　所以，在中国的城市群中，鲜能看到区域按市场力量组合城市角色、进行区域分工的成功案例。即便是在宣称紧密合作的长三角16个城市之中，我们也皆能看到你死我活的非理性项目争夺，而很难看到资源的最佳配置模式。

　　原因在于，中国的“行政逐级发包”制度和“政治锦标赛模式”，导致了中国严重的“行政区经济”原则和“地方政府公司主义”的大行其道，行政权力深度介入市场运行和资源配置过程，挖空心思想要促成本辖区内的经济成长，而对别的行政区域的经济运行状态漠不关心，哪怕是自己的友邻。

　　中国改革开放30年来，我们看了太多宣称区域合作的计划，如早在1980年代就提出的长江经济协作区，以及后来的长三角经济区、珠三角经济圈、京津冀经济圈、泛珠三角合作、粤港合作等等，这些合作计划均在各地方政府均不让渡任何行政权力的前提下进行，最终，除了一定程度上促进相互投资外，我们看不到更多成功之处。

　　近几年，也有个别地方开始探索部分让渡行政权力以促成区域合作或一体化的案例。国内最为典型的有三个案例：

　　一是新疆自治区内的乌鲁木齐市和相邻的昌吉市，“乌昌模式”的精要是，设立了一个“中共乌昌党委”，对中共乌鲁木齐市委和昌吉市委均有管辖权，而由乌鲁木齐市委书记兼任“中共乌昌党委书记”，由于党管人事，这事实上意味着中共乌鲁木齐市委在一定程度上拥有了直接影响中共昌吉市委的组织人事权。

　　二是湖南省内的“长株潭一体化”计划，其模式精要是，在省发改委下边设了一个“长办”，三个城市内的城市规划、重大项目均需经过“长办”，事实上是三个城市向省“长办”让渡了自己的部分行政权力。

　　三是江苏省“江阴-靖江工业园区”模式。该模式的要点是：属于泰州市的县级靖江市，将其长江沿岸、江阴大桥以上的60平方公里土地，完全交给“江阴-靖江工业园区”来开发，园区管委会的人事权、财政权、土地权等完全掌握在属于无锡市的县级江阴市手里（管委会的绝大部分干部都绝对是江阴干部），靖江市只对民政等社会事务有管辖权。这事实上是靖江市把园区内的主要行政权力让渡给了江阴市，另外有一部分经济权力是上收到了江苏省政府手里。

　　上述三个案例，笔者凑巧都前往考察过，他们都取得了一定的成就，但很难说完全达到了预设目标、更难说取得了巨大成功。

　　因此，这种跨区域合作，除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的。

　　而从深汕特别合作区现在已达成意向的合作机制条款来看，似乎让人看不到多少成功的保证。

　　治理架构尚有欠缺

　　在深圳和汕尾两市合作的层面上，粤省过于追求深圳与汕尾两市的对等与平等，凡事需要商量着来，摆明了必须两地博弈，未来在实操中必将矛盾不断。

　　关于合作区期限：“合作区的合作期限为30年，财政体制方案暂定10年，10年后另行协商确定”。

　　关于合作区组织架构：“合作区党工委书记以及社会管理内设机构正职负责同志由汕尾市推荐；管委会主任以及经济管理内设机构正职负责人选由深圳市推荐。副职人选由深圳、汕尾两市交叉推荐任职”，“内设机构副职人选原则上实行交叉任职，由深圳、汕尾两市共同协商推荐”。

　　关于合作区的财政体制：“合作区财政体制执行‘省直管’模式，委托深圳市全权代管，并授权深圳市管理和审批合作区的财政预决算，报省财政厅备案；5年内汕尾市将取得的土地收益全部返还合作区；2016年后在符合国家规定的前提下，由汕尾市决定使用方向和使用范围”。

　　由上述合作条款可以看出，“深汕特别合作区”模样上有点儿“江阴靖江工业园区”的影子，但里子却与“江阴靖江工业园区”相去甚远，主要是没有赋予深圳市在“深汕特别合作区”的绝对主导权——让深圳投入巨大的资源，却不让深圳获得绝对主导权。

　　深圳岂止没有绝对主导权，按协议规定，合作区党工委书记由汕尾方面派人，管委会主任则由深圳派人。在中国的实际体制中，党工委书记才是一把手，管委会主任是二把手，这事实上意味着汕尾市才是合作区的主导者，深圳市只是执行者，也就是说，深圳市给汕尾市打工。这与江阴靖江工业园区管委会的人事权完全归属于江阴市相比，简直不可同日而语。

　　除了一二把手外，包括所有的人事安排，包括领导小组的决策程序，都写明了要双方商量着来，而没有赋予深圳方面的主导权。也就是说，在深圳和汕尾两市合作的层面上，粤省过于追求深圳与汕尾两市的对等与平等，凡事需要商量着来，摆明了必须两地博弈，未来在实操中必将矛盾不断。

　　在这样的合作中要求双方对等是莫名其妙的事情。双方的投入与收益完全不对等，却为何要求双方地位对等？

　　从资源投入来说，汕尾市投入的只是200平方公里的未开发土地，这土地上的基础设施极其落后；而深圳市需要投入的则是巨大的财力、整个行政体系的精力、大批的干部（人力资源）、鼓励深圳企业迁入汕尾、城市的品牌（是深圳在招商，而不是汕尾），以及，要承担合作区失败的政治风险（汕尾几乎不用承担这一风险，失败后只会见到汕尾市对深圳市的指责）。

　　而收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更远的时间后，所有园区硬资产深圳不可能搬走，最后肯定尽属于汕尾。汕尾绝对不会吃亏，而只会占一个大便宜。

　　而深圳能获得什么收益呢？2015年之前，所谓财政收入25%的分成全都要返还回去，2015-2020年之间的分成要返还回去一半。就算2015-2020年间每年产生1000亿-2000亿的GDP，创造100-200亿的地方财政收入，深圳就算分成也只不过分到25-50亿，再返还回去一半，也就是说只能分到十几二十亿而已，这对深圳整个城市的财政收入来说，实在没有太大意义，而深圳前几年每年在合作区的投入可能都不止这么些。

　　投入与收益如此完全不对等，汕尾市凭什么要求与投资及开发者深圳市权力对等？真要完全对等了，合作区还有成功的希望吗？从这个意义上说，要求深圳市与汕尾市对等合作的决策一开始就可能犯下一个错误。

　　从上述管理体制的设计来说，深汕特别合作区在制度创新上也不及国内已有的案例，其制度创新价值弱化。未来倘若侥幸成功还好说，倘若最终失败了，不是说这个“特别合作区”的创意及立意不好，而是合作方案及治理框架的设计出现了失误。

　　特别合作区自身风险依在

　　深圳政府从没有过在市域外开发园区的成功先例。如此没有经验，至少是没有成功的经验，这对“深汕特别合作区”来说是一个陷阱。

　　风险一：深圳政府并没有太成功的园区开发经验，更没有在市域外开发园区的成功经验。

　　虽然相对于汕尾来说，深圳城市及产业规划、招商引资和园区管理的水平高了不止一个档次，但与上海、苏州等地相比，深圳政府的园区开发和招商引资的水平并不算高。深圳成功的产业园区大多不是政府，而是企业开发的，如天安数码城，比如招商局蛇口工业区和华侨城。深圳海防中越合作园区也是企业在操作，政府只是挂个名而已。深圳高新区如果算政府的成功，似乎底气也不那么足。

　　此外，深圳过去的对外区域合作，大都属于援助型的，只需要深圳往外大把撒钱，或钱拿给别人，或项目建成了事。深圳与河源的合作、援藏与援甘、与喀什的对口支援合作，皆如此。深圳政府从没有过在市域外开发园区的成功先例！如此没有经验，至少是没有成功的经验，这对“深汕特别合作区”来说是一个陷阱。

　　风险二：深汕特别合作区涉及到与汕尾市、广东省政府三方的博弈，深圳其实处于一个极为尴尬的境地。一旦深圳决定投入此项目，主动权其实就大部分不在深圳手上了。因为深圳面临的博弈对手绝对不仅仅是汕尾市委市政府，还有广东省政府。

　　风险三：如上一节分析，在“深汕特别合作区管委会”层面上，基本上可以断定的是，按现在的方案设计，深圳根本抓不到主导权！这必然意味着未来的管委会效率极其低下。

　　风险四：对于深圳来说，这将注定是一个赔本的买卖。就算2015—2020年深圳可以拿到25%分成的一半，但倘若合作区金库由广州金库来设立的话，可能连这一点梦幻泡影也会消失的。

　　风险五：土地拆迁问题。房地产商人都明白，要想搞一个城市更新的项目，拆迁的责任就必须由政府来背负，否则自己将陷在拆迁的泥潭中无法自拔，最后收益完全无法预见或控制！而深汕特别合作区的合作方案中居然规定拆迁由合作区管委会负责，而不是由汕尾市方面完全负责。如此，仅一个拆迁，就可能把深汕合作区管委会的深圳方负责人搞得灰头灰脸。

　　风险六：深圳政府要不要出台政策鼓励深圳企业搬迁到“深汕特别合作区”内？不要打所谓“生产基地迁汕尾，总部根留深圳”的如意算盘，多大规模的企业才能支付得起总部与工厂相距如此之远的管理成本？当年港企北迁，除了大型企业集团总部留在香港外，其它中小企业管理部门只能全都跟着北迁了，深企又岂能例外？不要被厦深铁路深圳到汕尾只需要不到一个小时车程这样的话所迷惑，这毕竟是两个城市！

　　风险七：园区管委会被创设出来后就独立成为一个利益主体，其利益既与汕尾市政府不完全一致，也与深圳市政府利益不完全一致。这样半个利益主体加入原有的三方博弈关系中，将会使得问题更加复杂！

　　风险八：可以说，深圳政府已在想尽一切办法防止深汕特别合作区成为深圳的一个财政大窟窿、一个无底洞，所以决定采用BT（建设-移交）模式，园区引进泛华建设集团投资30亿元进行基础设施建设，现已投入9亿元。厂房先期由泛华建设投资兴建，园区保证5年回购，按6.8％的收益率给予回报，并支付银行利息。

　　这里的问题有二：一是园区拿什么来保证5年回购？倘若5年后园区财政没有钱，汕尾市财政不可能来补这个锅，结果还是只能由深圳来补这个锅。倘若泛华集团在这个项目上亏损严重，结果还是会从深圳这里找补。而且30个亿来搞200平方公里的开发如九牛一毛而已。深圳必然得动员市属国资前往合作区投资基建，如果亏损怎么办？

　　二是除了以上这些，深圳财政恐怕还是避免不了往里投钱，可能会以各种各样冠冕堂皇的名目，关键是，深圳财政有没有在这个项目上设置一个止损点？

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