平台贷：偿债能力与偿债现实之间的暗河

　　柏亮

　　 　地方政府融资平台的债务风险，一再被惊醒，又一再被抚慰。其中最大的债权主体商业银行，也一再地抚慰投资者、存款人，并自我安慰。

　　在宏观逻辑上，地方政府融资平台的债务风险看起来确实不大：第一，财政收入保持高速增长，2011年公共财政预算收入突破10万亿元，其中地方本级收入5.24万亿元，自1999年以来占比首超50%。不过，以上这仅仅是公共财政收入，不包括政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入，以及国际货币基金组织统计范围外的国有土地使用权出让收入。第二，中国财政的赤字水平、负债率都在国际标准线的安全范围内。

　　如果我们不充分考虑经济下行可能带来的诸多市场风险，这些大账算下来，地方政府的偿债能力没有问题。

　　在具体监管上，2010年12月发布的《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》要求：包括平台贷款在内的中长期贷款不得集中在贷款到期时偿还，实行分期偿还，做到半年一次还本付息，鼓励有条件的可按季度进行偿还；对存量部分（2009年和2010年产生了大量平台贷），要通过借贷双方协商，修订合同或增加补充条款，调整还款方式。

　　分期还本付息，对于银行缓释风险，尤其是地方政府将还债责任向下一届推移的风险，有很强的针对性。但是这个《通知》没有明确分期还款的比例，按照对基建工程的用款、建设工期和现金回流的基本判断，前期还款的比例应该较低，大部分还款还是在项目建成以后。

　　今年是三年期平台贷还款高峰期，但是监管部门已经在考虑平台贷的“再融资”问题，可见还款能力并不乐观，更何况，从还款能力到还款现实之间，还有一条“暗河”——虽然宏观上地方政府有能力还钱，但微观的偿债路径通常并不是这样算出来的。在中国现行的财政制度、企业制度中，为平台贷留下了不可小觑的道德风险——这是偿债能力与偿债现实之间的一条“暗河”。

　　第一，中国的地方政府没有一份完整的资产负债表，很多债务不清晰。中国现行预算会计对地方政府债务的确认、计量和报告的范围小、内容少，地方政府被核算的范围太窄、报告的内容太少；地方政府债务被核算的范围，实际上只是其直接显性债务的一部分，很不完整：直接显性债务核算不完整、直接隐性债务，或有显性债务没有被核算与报告，或有隐性债务没有被披露。

　　地方政府通过地方政府融资平台举借的债务，就是“没有被核算与报告的直接显性债务”之一，但名义上并不是地方政府债务。

　　根据审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》：2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。

　　这里的“政府性债务”和预算会计中的“政府债务”并不是同一个口径。而“政府性债务”的三种类型中，“政府负有偿还责任的债务”，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；“政府负有担保责任的或有债务”，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；“其他相关债务”，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。

　　也就是说，“政府性债务”并不等于政府完全负责偿还的债务，至少，后两类债务的“政府信用”存在很大的疑问。根据中国的法规和政策，地方政府不能为融资平台公司进行融资担保。也就是说后两类债务对于地方政府来说，债务关系可能不合法或不清晰。

　　试想一下，一旦地方政府人事变动，继任者很可能会尽最大努力撇清这些不合法和不清晰的债务关系，尽最大的努力少还债。到那时，“名义上不是地方政府债务”就会可能成为不还债的“实质性”理由。

　　第二，收付实现制导致责任推给下届，隐藏风险。中国现行预算会计对地方政府债务的核算采用收付实现制会计基础。所谓收付实现制，是以现金收到或付出为标准，来记录收入的实现和费用的发生。

　　收付实现制会计无法全面、及时地记录、反映地方政府的负债情况，不能反映当期已经发生，但尚未用现金支付的地方政府债务。这一特点为政府管理者提供“政府赤字管理”的空间——政府管理者可以通过控制交易的时间等手段来隐藏当期地方政府债务、所见当期债务规模，实现预算平衡或少列赤字的目的，比如，一些大型工程先让对方垫付资金建设，而政府没有支付工程款就不反映为地方债务，而这种隐藏的债务很可能会转移到下一届政府。

　　在这样的制度下，地方政府的现有负债率的可靠性是值得怀疑的，因此其后续还债能力也是值得怀疑的；而融资平台公司中的“政府性债务”，是否存在被隐藏的情况，是否能够被按期偿还，也是值得探究的。

　　第三，现行的国企制度为地方政府摆脱“平台债务”提供了依据。中国在国企改革中已经确立了“政企分立”的基本原则，在所有权与经营权分立的原则下，政府作为国有企业的股东，只承担出资人责任，一般情况下是以出资额为限的“有限责任”。

　　地方政府融资平台虽然是地方政府为了建设和融资而专门设立的，有的平台公司在人事上甚至与政府部门一套人马两块牌子，但是名义上它依然是企业，是公司，它在发改委审批发行的债券叫做“企业债”，在银行的借贷叫做“公司贷款”。

　　一旦这些企业出现债务违约甚至资不抵债，变成“不良资产”，地方政府可能搬出“政企分立”的逻辑，拒绝为融资平台还债。

　　地方政府手里的国有企业，包括融资平台，有优质资产可产生持续现金流的，也有只吞不吐的劣质资产（单从收益率来看）。但是，即使作为这些国有企业的股东，地方政府并不能把这些企业资产“并表管理”，更不能“取长补短”。换句话说，某地方政府旗下的A公司出现坏账时，它不会用旗下B公司的优质资产来替A公司还债。就像一父两子，父亲让大儿子借钱无力还债，但不会拿小儿子赚来的闲余资金去替大儿子还债，因为父亲可以堂堂正正地告诉债主：他们俩分家立业，各不相干。

　　于是，虽然都是政府出面借钱并主导经营，但结果却是：经营得好的企业自顾自赚钱，经营得坏的企业即使产生坏账，还是债主背着，债主看着地方政府另一只手里的优质资产徒叹奈何。

　　虽然融资平台公司中的“政府性债务”，政府有逻辑上的偿还责任，但却不一定有会计上的偿还责任，两者之间，政府可进可退。因此，需要为这种债务建立一条强制偿还通道。

　　在今年“两会”结束之后答记者问时，国务院总理温家宝表示“在偿还地方债务中，我们也会采取市场化的办法。比如资产处置、项目转让和股权出售”。 如果其中包含着通过出售优质资产来偿还其他不赚钱平台公司的债务（其中一部分属于地方债务）的可能性，对于解决平台贷问题是一个利好。

　　第四，间接融资与直接融资比例失调，地方政府受到的市场监督不够。地方政府融资平台的债务，跟中国的金融市场一样，绝大部分是间接融资，以银行贷款为绝对主力，只有很少一部分是通过债市和股市等直接融资市场获得的。

　　银行借贷的弊端是，地方政府的每一笔贷款（往往都是巨额的），无论是借还是还，都只用跟一家银行或几家银行（一般银团也只有几家或十几家银行组成）谈判，这种的谈判具有更大的灵活性，同时也为“搞定”银行提供了更大的可能性。

　　但是在债市和股市，发行人往往要跟更多的市场投资者进行谈判，而且这些投资者更加市场化，投资行为跟自身利益更加贴近，发行人的谈判难度通常会大得多，对其资产质量和经营管理行为的约束力也就会大得多。

　　即使是银行信贷，在银团贷款中，银行的议价能力往往比一对一借贷更强，这已经写进一些地方监管部门的总结文件中。其原因不难想象，银团中，各家银行有一定的相互监督作用，更难被“搞定”。

　　而去年曝光的几起地方平台腾挪资产等事项，也是因为其在债市面临相对严格的审查、审计和市场监督。但是，地方融资平台的债务中，贷款多（2011年9月末9.1万亿元），债券少（目前城投债不足1万亿元），市场监督不够。

　　第五，国有银行体制决定银行对地方政府和平台公司的监督不足。无论是五大行，还是地方城商行、农商行，虽然经过“商业化改革”，但是其多数管理干部依然在政府的行政体系中，并且一一对应，比如，副部级、厅局级、县处级；银行的高管和政府官员之间，可以在同一个组织体系下调换。

　　这种体制可能导致的结果有：

　　一、政府部门与银行谈判时考虑的一个重要因素是行政级别高低，一个市长面对一个银行当地分支行长，他想的可能不是面对一个银行经营者，而是一个下级官员，在这种局面下，银行对地方政府的贷款要求，很难拒绝；在具体的贷款过程中，银行很难做到严格的、彻底的尽职调查；

　　二、一旦地方平台难以还贷，银行对政府的催收过程，同样会面临行政级别的尴尬；对于银行管理者而言，储户的利益更远，“同僚”的利益更近，“舍近求远”在经济学意义上是不明智的选择；银行的坏账可以核销，甚至可以想象下一轮注资，而地方政府和平台公司都不能这么做。

　　于是，当银行贷款面临损失时，银行管理者未必会从维护银行利益的角度考虑问题。储户是“无形的”，他们分散在芸芸众生之中；坏账是“无形的”，它们冲销在浩瀚数字中；国有资本是“无形的”，它们的“所有者”无人能够行使“股东权利”。而地方政府的官员，对于银行的本地经营者，是抬头不见低头见的，双方的上司也是如此；平台贷的风险，在这“有形”之中。

　　银行内部和监管体系固然对银行管理者有要求和监督，但是，一旦这种监督出现在平台贷的普遍性甚至系统性风险面前，“法不责众”的原则就生效了，更何况，“平台贷风险是为了支持国家度过危机而产生的”——大家都有足够的遁词。