中国选举季：广东推差额选举开创全国先河

　　在邓小平南巡20周年的节点，与改革开放相伴而生的广东，能否将改革再次推向纵深并引领全国新一轮改革浪潮……

　　编者按/ 汪洋1月份在广东省委十届十一次全会上表示：“30年前搞改革，主要是摆脱意识形态的束缚，现在搞改革则要打破既有利益格局的制约。如果只是根据这个利益格局决定改革的取向，那么改革就不可能进行下去。”如今，广东开始尝试省委常委差额票决选出干部。

　　这是一个选举的“季节”，当农村村委会选举、城市居民委员会选举、香港特首选举令国人目不暇接之时，更重要的一场选举中国共产党第十八届代表大会已经由远及近。这是一次“换届”的“全会”。值此之季，本报通过解剖公推比选以探究广东政改操作规制、内涵意义。在邓小平南巡20周年的节点，与改革开放相伴而生的广东，能否将改革再次推向纵深并引领全国新一轮改革浪潮，需要时间和决心。

　　一线调查

　　南国之春 差额票决

　　差额票决从来都不是什么新鲜事，早在我国第一代领导人时期就被列入议程，其后更是反复提及，试点不断。然而现实情况是，所谓的差额票决通常都是最后一道“(使之)合法化的程序”，流于形式，易于操纵。

　　全国两会期间，广东省委书记汪洋多番谈及“深化改革”“改革要动真格”。果不其然，3月中下旬广东交出了一份省委厅级干部公推比选、差额票决的答卷。正厅级职位公开比选是国内首次;省委常委一人一票差额选人，也开创全国先河。

　　 32选1

　　“一想到自己的分数直接影响顶头上司的人选，我就有一种不真实的感觉。”时至3月底，尽管广东省外经贸厅厅长一职已经尘埃落定，但林伟语(化名)还是有兴奋忐忑交织的复杂情绪，“过年前后，我就听说要作评委。当时流传说选厅干部，没想到居然是(省外经贸厅)厅长”。

　　3月6日，来自省外经贸厅机关干部，以及直属单位班子的140个评委都与林伟语一样，屏息静气，在广东省外经贸厅中心会议室“面试”未来上司。这实际上已是广东省外经贸厅厅长推选的第二轮淘汰赛。

　　今年2月10日开始，广东省委组织部决定采用公推比选的方法，选拔该省外经贸厅厅长。这次选拔，首先由省委组织部向外界公开选拔条件，再由各市委、省直单位党委负责推荐。各地级市、省直各单位仅可推荐1人，广州、深圳可荐2人。

　　组织部勾勒出的选拔标准较高，除了学历、年龄等因素外，还要求“为现任正厅级或任职满2年的副厅级领导，又或者为现任省属企业董事长、总经理”;同时要求“拥有国际视野，熟悉国际经贸规则和我国外经贸政策，且有外经贸相关的经历”，并且以此为原则，要参选人至少熟练掌握一门外语。

　　尽管门槛不低，可仅仅5天时间，广东各市和省直单位共推荐了32人参选。经过组织部的初步筛选后，有23位官员获得了进入下一轮测试的资格。

　　自此，所谓的“四比”流程就此展开。23名官员面对着包括面谈比选、能力测试比选;实地调研;面试比选;组织考察比选四轮考场。广东省委组织部表示：“全过程实行差额比选，按‘多进6、6 进3、3 进2、2 进1’的方式逐轮比选”。

　　3进2之后，根据差额考察情况进行差额酝酿，提出2 名建议人选提交省委组织部部务会差额票决;最后是2 进1，差额票决确定1 名拟任人选并按程序报省委审批。

　　 先策论再竞选

　　第一轮属于淘汰率最高的环节，在进行个别面谈和能力测试后，23名官员只有6人能进入下一轮。与惯常的首先以笔试为主不同，这轮首先的关卡是面对组织部的个别面谈，“这轮面谈主要以英文进行，很多人在这个环节就无法过关。”一位不愿透露姓名的广东省委组织部官员表示。个别面谈环节考核人选的基本能力素质，而下一步的能力测试环节进一步考核人选对外经贸工作的宏观掌握和英语书面应用能力。

　　通过了此轮比选的广东省发改委副主任蔡允革就透露，个别面谈环节，考官用英文问他：“如何开拓市场多元化”，他必须用英文陈述自己的专业认识。而笔试阶段回答的是如何加强领导班子建设。整个环节类似古代策论选士。在这两个环节的情况综合后，只有6 人进入调查研究环节。

　　3月2日第二轮比选开始，在广东省外经贸厅副厅长马桦的带领下，6名候选人奔赴东莞，开始“东莞加工贸易转型升级调研”。“汪洋书记说过，什么时候东莞转型成功，就是广东转型的成功。因此，此次调研既是选拔又是头脑风暴。”上述组织部官员透露，经过两轮考察，6名候选人在知识硬件方面已经相当接近，因此调研之旅更展现候选人的思路及实际能力。“我们希望参选人做到3个字：实、深、谋。”广东省委组织部副部长戎铁文介绍道，如实反映、深入基层、寻谋对策。

　　所谓调研，是用1天时间实地考察，再用半天时间写出3000字报告。当天候选人分别与东莞外经贸、检验检疫、海关、外管等部门负责人见面。再与东莞厚街、大朗镇分管外经贸的镇领导座谈，在座的还包括东莞各大企业。当天下午6名候选人又到了两家转型示范企业考察。“反正我说的都是实话。”创晔电子的负责人陈祥麟事后回忆道，包括今年出口额同比大幅下降，人力成本连续攀升等情况都反映给参选人。

　　3月6日下午，在调研的基础上，公推比选进入面试环节。面试结束后将再淘汰3人，剩下的将定为差额考察人选。这又回到了开始那一幕，候选人首先向林伟语等长期负责外经贸工作的140名评委介绍自己工作经历，而后就是结合自身经历谈省外经贸厅厅长的“施政纲领”，最后是针对东莞调研期间所作报告的提问环节。

　　“6个人都非常厉害，对广东外贸形势的认知都非常深刻。”负责统计外贸各项数据的林伟语表示，竞选人对于各种数据总能顺口道来。当场“评委”询问也并不容易打发，例如有人问如何解决东莞外贸所面临的种种困境;有人就要求候选人对如何组织开拓新兴市场当场开药方，“哪些人胸有成竹，哪些人空话套话一目了然。”

　　面试结束后，评委们要给候选人打上“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”的评价，还要就“谁最适合担任省外经贸厅厅长人选”作出选择，但评委们的选择只是作为决策参考。广东省委组织一官员表示，既要比，又要选。评委们的意见很重要，但选拔干部需要更长效的考察机制。“只用短短一个下午的表现而作抉择，可能会让部分讷于言、敏于行的候选人被忽视了。”

　　 差额票决

　　在第二轮淘汰结束后，3名候选人成为考察对象。而后就进入第三阶段，3 进2“主要考核候选人的工作实绩和重点考察‘德’的表现情况”，设置比选规则的组织部官员介绍道，这就包括要求候选人填写家庭财产情况，本人、配偶、子女收入来源，拥有房产情况、是否经商等，“不会向公众公开，但组织部会留存并且核实。”上述官员表示。

　　然后组织部根据差额考察情况进行差额酝酿，提出2 名建议人选提交省委组织部部务会差额票决。由于决定权依旧在小范围内，为了防止出现候选人拉关系的情况，由省党代表、省人大代表、省政协委员、省纪委和省委组织部抽取5名工作人员组成监督小组，全程监控。最后是2 进1，差额票决确定1 名拟任人选并按程序报省委审批。

　　3月19日，广东省委组织部发出了《省管干部任前公示通告》，茂名市委常委、高州市委书记郭元强过五关斩六将，成为广东省第一位通过“公推比选”方式选出的省外经贸厅厅长提名人选。这不是郭元强第一次在公选中获胜，8年多前，在广东省公开选拔副厅级领导干部的赛场上，郭元强也是经过三轮笔试、面试、考察脱颖而出，成为广东省质监局副局长。

　　同一时间，与郭元强一同公示的还有8位正厅级干部。如果说省外经贸厅厅长的票决战场还主要集中在组织部，这8名正厅级干部规格则更高，直接由省委常委票决出台。

　　25选8

　　换届年，广东共有省委政法委秘书长和省直机关工委、省编办、省经信委、省人社厅、省国土厅、省住建厅、省水利厅8个正职出现空缺。广东决定采取组织提名、全委会民主推荐、常委会差额票决的方式产生提名人选。

　　初始提名的方法与公推比选外经贸厅长的方法较为相似，首先由组织部根据政策规定制定产生提名人选的条件以及流程图。2月17日，组织部将这些原则以及工作方案交由省委常委会审议。然后再由广东省委全委会成员以及组织部门根据这些原则推荐人选，按每个职位起码推荐3名候选人的比例进行。

　　2月24日，省委常委会再度审议每个职位推荐建议人选名单，下面就进入淘汰环节。与省外经贸厅厅长的重重关卡不同，第一轮筛选由广东省全委会把关。2月27日召开省委全体(扩大)会议，按每个职位进行等额推荐。这意味着，参见推荐人员除了省委委员、候补委员外，还扩大到非省委委员或候补委员的现职副省级干部和地级市市委书记。当中就包括人大、政协、政府等部门的意见。

　　所有参与省委全体(扩大)会议的人员都要填写一张推荐票。一人一票，书记与普通委员的权限相同。推荐票的设置也比以往有所创新，不再是封闭式的推荐。票面上除了列出推荐建议人选外，还专门设立了“另选人”栏目，参与推荐的人员如果认为每个职位的三个建议人选均不合乎标准，可以另外推荐人选。

　　经过全委会的把关后，省委组织部按照每个职位1∶2的比例，将8个职位的差额人选建议名单缩减到16人。3月1日，将此差额名单交由广东省委常委会票决。在常委会票决阶段，也是实行一人一票，书记与常委的权重一样。票决结果当即在现场公布。

　　“严格说来，它还不是选举，而是票决。”广州市人大代表曾德雄表示，过程中候选人经过了严格繁复的程序才产生，尤其是，不管是选举人还是被选举人，都有其特定的范围限制。“但这开启了正确的方向，是党内民主向前迈进的实质性一步。”

　　公推比选只是汪洋主政广东以来进行改革的一个举措。“30年前搞改革，主要是摆脱意识形态的束缚，现在搞改革则要打破既有利益格局的制约。如果只是根据这个利益格局决定改革的取向，那么改革就不可能进行下去。”今年1月4日，汪洋再次在中共广东省委十届十一次全会上表示。

　　在邓小平南巡20周年的节点，与改革开放相伴而生的广东，能否将改革再次推向纵深并引领全国新一轮改革浪潮……

　　 链接

　　目前实行等额选举的，主要有党的中央政治局委员，中央政治局常务委员会委员，中央纪律检查委员会常务委员和书记、副书记，党的地方各级委员会和纪律检查委员会书记、副书记。党的基层组织的书记、副书记经上级党组织批准，也可以实行等额选举。

　　 广州举措

　　今年1月，省委书记汪洋强调，30年前搞改革，主要是摆脱意识形态的束缚，现在搞改革则要打破既有利益格局的制约。

　　3月5日省委书记汪洋表示，“政府内部维护部门审批权力的情况，实际上也是利益格局影响改革的表现。广东将争取有关部门的支持，进行放权的试点。”

　　全国两会期间，国家工商总局正式印发《关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》，这是迄今为止国家工商总局支持地方经济发展改革创新力度最大、涉及面最广的一份文件。《意见》提出推动落实在广东设立商标注册分支机构，支持广东在特定区域开展商事登记制度改革试点。

　　3月24日，汪洋在佛山调研时要求佛山加大行政体制改革的力度，真正形成“小政府、大社会”的管理格局，打造国际化、法治化的营商环境，吸收异地务工人员参加社会管理和行政管理，再造竞争新优势。

　　 法规解读

　　(一)等额选举与差额选举并存。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第二十二条第一款规定“……正职领导人员……的候选人数一般应多一人，进行差额选举;如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举……副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人……进行差额选举。”第二十四条第三款规定：“另行选举……副职领导人员时，依照本法第二十二条第一款的规定，确定差额数，进行差额选举。”第二十五条规定“……补选……，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。”

　　(二)等额选举是有条件的。以上所引用的法律规定，有两个地方出现了“也可以”的提法，一是正职领导人员如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举;二是补选，候选人可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。应该说，进行等额选举是有条件限制的。

　　(三)可以另选他人。选举不同于任免和决定人选的重要标志有两个，一个是代表可以依法联名提出候选人，另一个是可以另选他人。关于可以另选他人的问题，《地方组织法》第二十三条规定，“……代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民……”

　　 观点

　　东莞市委党校行政法学教研室 郑盛平：

　　一是程序设计合理透明，体现了科学性。相比以往的选拔制度，“公推比选”一是既比又选，变“伯乐相马”为“赛场选马”，不以分数论英雄，定性和定量相结合，有效减少比选误差;二是采取逐轮差额比选，程序严格保证选拔公正;三是能够降低选人成本、提高选拔效率。

　　监督机制公开严明，增强了主动性。公推比选，首先是将过程公开，避免走过场;其次，构筑了内外监督、社会监督和媒体监督有机结合的监督体系，避免施行环节跑偏跑歪。由省党代表、人大代表、政协委员、纪委和省委组织部的5名工作人员组成监督小组，全程监督，做到阳光比选。

　　资料

　　等额选举与差额选举：

　　等额选举：指候选人数与应选人数相等的选举。

　　差额选举：指候选人数多余应选人数的选举。

　　等额选举和差额选举并存，等额选举是有条件限制的，不管是差额选举还是等额选举都可以另选他人。

　　等额选举的优缺点：

　　优点：可以充分考虑当选者结构的合理性，而且在当选人给民众一个交代的同时也得到法律承认。

　　缺点：一定程度上限制选民的自由选择，使选民误以为当选者事先内定，影响其积极性。

　　在邓小平南巡20周年的节点，与改革开放相伴而生的广东，能否将改革再次推向纵深并引领全国新一轮改革浪潮……

　　背景

　　乌坎事件非创新 村民自治路漫漫

　　龙飞

　　乌坎事件并非个案，而乌坎最终走向自治，却是鲜见的。

　　中国中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾说过，广东在乌坎村选举中没有任何创新，只是按照现有法律进行。但问题是村级民主选举被操纵并不罕见，上级指定人选，买票造票等等基层民主乱象并不仅仅发生在广东乌坎。

　　乌坎事件的教训却值得总结。法律规定的村民自治在很多地方已经成为摆设，政府干预村民自治让中国这个最基层的组织负责人肆无忌惮。回顾乌坎事件，是为敦促村民自治的早日回归。

　　显然，这条路很艰难。

　　乌坎矛盾爆发

　　程序一直被破坏，村干部的腐败问题长期以来得不到很好的制约。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。但中山大学行政管理研究中心教授郭巍青告诉《中国经营报》记者，虽然法有明文，但实际情况却是“程序一直被破坏，村干部的腐败问题长期以来得不到很好的制约”。

　　以广东乌坎村2011年2月的村委换届选举为例，当时的选举并没有召开村民会议或者村民代表会议，只是由村原“两委”干部、村民小组组长、会计、企业代表等50人举行会议产生。这位村里的党支书已经连续任职41年，这几十年来，乌坎村从来没有举行过一次全村选举，但每次村干部都是高票当选。

　　当村支书最大的好处莫过于掌握村集体庞大的资源。“1993年村党支部书记通过当时的陆丰县政府，成立了一个乌坎港实业开发公司，经营房地产。”重新选举上任的现任乌坎村党支书林祖恋表示，这个公司的法人代表就是乌坎村原支书薛昌，并担任公司总经理，公司为集体所有制企业，经营乌坎港区道路和各项工程配套设施。实业公司与港商陈文清的香港佳联置业有限公司合作成立了陆丰县佳业开发有限公司，双方约定合作条件，由村里提供80万平方米的滩涂场地的使用权，香港公司投资2200万港元，“合作企业经营开发港区滩涂道路建设及各项配套工程，包括堆场、仓库、商场、工业厂房及配套的生活设施等，并对这些地面建筑物从事转让。净利润双方五五分成。”对方有否投入不得而知，但所谓的利润却从来没进入村民的账户中，“烂摊子，现在这些账都没法说清。”林祖恋表示。

　　这家实业公司在接下来的20年里，不断卖掉村里大大小小的土地。乌坎港以北、厦深高铁以南三公里长的区域内，乌坎村范围内最宽的地方有1公里多。但这个村集体所有制企业的决定从来没有征求过村民的意见，除了屈指可数的几座厂房表明土地转让给了外人，对于村里几千亩土地的去向，村民只能做出模糊的判断。“乌坎村原有2.5万亩地，从1993年乌坎大量卖地，至今被卖近2万亩，除了殡葬区，其他差不多都卖了。可村民都没看到卖地钱。” 林祖恋告诉记者。

　　唯一的两次领钱是1993年前，每位村民在1990年与1993年曾分两次因国家征地修路领到共计550元，此后至今再无分红，且没有解决就业。

　　正因为土地问题，让矛盾激烈爆发。2011年9月21日，上千名广东省汕尾陆丰市东海镇乌坎村的村民，喊口号、拉横幅集体游行至陆丰市政府，反映当地侵占土地、干部选举不公等问题。当天下午事件演变为冲突，愤怒不已的几百名乌坎村村民砸了村委会的牌子，并破坏了村周边涉事企业的设施。随后民警介入，第二天事件演变为警民冲突，10多名民警受伤，6辆警车被毁。

　　其后陆丰市政府启动紧急预案，并表示认真调查村民提出的土地、官员选举等问题。至11月，工作组向村民通报了调查情况后，村民对此并不买账。“乌坎港实业开发公司的具体管事单位是东海镇，任命董事长、总经理，并规定利润上交东海镇。我们面临着一张网，一些人的利益捆绑在一起了。”林祖恋觉得问题的实质在此，也正因为如此，才会引至一个村支书连任41年，且次次高票当选。

　　冲突迎来自治

　　乌坎村事件由村民与村干部的矛盾，逐渐转化为村委与上一级管理者间的矛盾。

　　广东省委副书记朱明国带着汪洋的批示来到乌坎村时，乌坎事件已经到了“炸膛”的边缘。由于不认同此前陆丰市工作组的处理结果，2011年11月21日，新一轮群体事件又发生了。这次400名村民再次聚集，前所未有地打出了“打倒贪官”“还我耕地”等标语，事件被当地政府平息。没想到10天后，“9·21”事件的一名主要人员薛锦波被刑拘，两天后在看守所死亡。

　　事态进一步扩大，村民赶走了所有村委干部，自发选举出“村民临时代表理事会”。因为害怕政府进村抓人，村民自发“封村”，在村里设置路障，派人日夜巡逻。事件初期，乌坎村陷入停水停电的境地。

　　朱明国到来后，同意了村民公平选举村民代表的要求。1月15日，乌坎村召开党员大会，曾在乌坎事件中带头组织，并一度列入犯罪嫌疑人名单的林祖恋被任命村党总书记;参与示威的洪睿超，是被警方拘捕的五人之一，也成为选举委员会成员。2月11日，乌坎村通过村民无记名投票的方式推选村民代表，并选举7个村民小组的组长。

　　至今年3月，乌坎村事件告一段落，但在研究者看来，基层民主还有很长一段路要走，其中包括如何划定政府与村民自治组织间的权限。

　　例如2月21日，乌坎村有80名村民代表开会，但前来参会的政府人员遭到村民阻拦，村民认为这是村内会议，不想让政府参与。最后政府人员离开了会场，但会议所拟定的预选方案，最终未获得选委会和政府的同意。

　　实际上，乌坎村的利益瓜葛并未因选举过后而自发解决，例如土地问题，如果有争议的土地仍属于村集体所有，处置起来相对简单。但如果被征用或者征收变更了性质的土地，比如由乌坎港实业开发控制的土地，其主管部门是东海镇。因此选举过后，乌坎村事件由村民与村干部的矛盾，逐渐转化为村委与上一级管理者间的矛盾。土地问题的争议还相当复杂。

　　在出席一次公开活动中，广东省委常委、秘书长徐少华也表示，广东从1999年开始村委会直选，尽管对基层组织选举工作有明确规定和要求，但是一些地方一些人利用不正当手段破坏和干扰选举的现象时有发生，严重影响村民自治的顺利推进，损害了政府的形象和公信力。希望省民政厅以一两个村庄为试点，进一步探索建立健全广东省基层组织选举的有效途径。这项工作需借鉴和吸收广东最近处理乌坎事件的做法。

　　村级自治缺位

　　乌坎没有创新。如何让村民自治回归法律才是目前当务之急要解决的。

　　“基层选举中，上级部门如镇政府插手的现象比较严重。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家表示。

　　资料显示，村民自治制度源于上世纪80年代初，直至上世纪90年中期以前一直发展迅速，当时村委会承担了部分行政职能，例如收税收费、维护治安，官民矛盾并不突出。但从上世纪90年代中期开始，由于分税制的实行，基层政府特别是镇一级政府的财政出现问题。

　　这也就直接导致镇政府向下辖村伸手。“对基层政府来说，村级民主造成了不确定性。”中国发展基金会副秘书长赵树凯表示，这种不确定，对基层政府的管理造成一定麻烦。简单来说就是民主选举的村干部“不听话”。因为按照《村委会组织法》规定，村民委员会是一个群体性自治组织，但同时村委会承担着大量行政职能，例如代收农业税、协助发放惠农资金等等。

　　这就造成基层政府从支持村级民主到普遍干预。2002年《南方周末》就曾报道，湖北潜江地区三年撤了187名民选村官，这种干预逐渐成为主流，并延续至今日。不仅如此，极力推进并普及村民自治的潜江人大代表姚立法，却因此被地方政府监控并遭到打击。

　　伴随着土地财政的日发严重，村民与上级政府间围绕着土地的纠纷越来越多。如果村拥有矿产或土地资源，上级的干预就更为直接。例如河北省唐山市泗河桥镇烈马峪村有着丰富的铁矿石资源，2006年上级领导为村委指派了一名村支书赵建国，就这样没有经过正式选举的村支书一任就是6年。

　　正如汪洋所说，乌坎没有创新。如何让村民自治回归法律才是目前当务之急要解决的。而实质上，现有法律对于基层民主的保护还相当有限，几乎任何一个上级政府部门都能宣布一场村委选举无效，当村民自治与上级政府矛盾激发时，基层民主将异常脆弱。

　　广东省省长朱小丹在解析广东改革时曾表示：“目的是要拔除那些过去存在的小团体以及官员个人随意甚至是随心所欲支配公共资源、不惜损害人民群众利益的这样一种行政的弊端。就是要通过改革，真正形成能够防范政府公权力蜕变的有效的机制。”

　　 观点

　　中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋：

　　我们有这个想法要解剖麻雀，而且要取得经验，推动村级组织的建设。乌坎的民主选举是按照村民委员会的组织法和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只不过我们把选举法和组织法的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的形式做了纠正。

　　人民日报：

　　直接诱发乌坎事件的土地问题，在全国其他地方也不鲜见，这些问题交织 着个别利益和公共利益、短期利益和长远利益，使“偶然性”冲突背后存在着“必然性”动因。群众固然不能“有诉求就过激 ，一过激就违法”，再合理的诉求也要在法律框架下解决，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用“堵”和“压”使之演 变成过激对抗。

　　清华大学当代中国研究中心执行委员陈明祺：

　　乌坎事件和海门镇事件显示，中国基层政府官员良莠不齐，造成民怨长期积累。乌坎村官员很久没改选，引发弊端，中国政治虽引进基层民主选举，但仍无法解决草根治理问题。另外，中国很多地方政府倚靠出让土地，作为财政收入，但过程不透明，加上地方官员贪污腐化，使得地方政权不仅腐化还黑社会化。

　　等额选举与差额选举各有千秋。但实践告诉我们，差额选举较之等额选举有更大的不可替代的优越性。

　　在差额选举中，建议作立法上的修改：候选人提出后，先用主席团的名义公布名单，隔段时间进行选举，让代表有较充分的时间通过各种途径了解候选人。在这段时间内，代表可以同候选人对话，回答代表的提问;候选人也可以发表施政演说，向代表说明当选后的打算。这样，代表便能较全面地衡量候选人的素质条件、个人品德、工作能力，以便从中选择。

　　在邓小平南巡20周年的节点，与改革开放相伴而生的广东，能否将改革再次推向纵深并引领全国新一轮改革浪潮……

　　差额选举和“党管干部”

　　邹学平，金志林

　　一、差额选举的产生和完善

　　等额选举制度以充分的民主协商和反复讨论候选人为基础，在我国的社会主义民主和法制建设中起过积极的作用。但等额选举易流于“领导点举，群众圈举”的形式，降低或挫伤选民或代表参政的热情，使他们对选举抱着无所谓的态度，也不利于改变人身依附关系，增强干部的公仆意识，让人产生“选上选不上，关键在领导”的错觉，从而滋长当选者只对上级负责的不正常心理。

　　新中国成立初期，我国实行的是等额选举制。等额选举制源于苏联。它以充分的民主协商和反复讨论候选人为基础，着眼于实际的民主。因此，我们认为它仍然是一种民主的选举方法，在我国的社会主义民主和法制建设中起过积极的作用，今后在一定的场合仍有必要实行。但是，毋庸讳言，二十多年来的选举实践表明它确实有不少缺陷，主要表现在：

　　其一，选民在投票时没有挑选余地，限制了民主权利的行使。

　　其二，它过多地强调了集中。虽则五三年《选举法》规定了不属于中国共产党、各人民团体的选民或代表都可以单独或联合提名，但事实上很少做到，缺乏广泛的群众基础。

　　其三，如果主持选举这工作不深入，等额选举易流于“领导点举，群众圈举”的形式，降低或挫伤选民或代表参政的热情，使他们对选举抱着无所谓的态度。

　　其四，它不利于改变人身依附关系，增强干部的公仆意识，让人产生“选上选不上，关键在领导”的错觉，从而滋长当选者只对上级负责的不正常心理。加之十年动乱期间，林彪、“四人帮”一伙肆意践踏人民民主和社会主义法制，等额选举被他们变成包办选举、拉帮结派的工具，它的积极作用遭到了严重破坏。

　　粉碎“四人帮”以后，我国的社会主义民主和法制得到恢复和发展。为了适应新时期总任务的需要，1979年7月1日通过了新《选举法》。鉴于等额选举的诸种弊端，新《选举法》对之作了原则性的重大修改，规定了差额选举制。该法第27条明确规定人民代表无论是经直接选举产生还是经间接选举产生都必须实行差额选举。与《选举法》同一天通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定对地方各级人大常委会的组织人员、政府行政首长的正副职、法院院长和检察院院长等“一般应”采用差额选举办法。另外，对人民解放军人大代表的产生，法律规定必须实行差额选举(见1981年6月10日公布实施的《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》第五条)。

　　尔后，1982年根据新宪法重新修改的《选举法》和《地方组织法》均保留了差额选举的规定。1986年12月2日颁布了第二次修改的《选举法》和《地方组织法》，两个基本法总结了几年来实行差额选举的经验，进一步发展了我国的差额选举制。主要表现在：

　　首先，规定了人民代表的补选方法可以采取差额选举办法，亦可采取等额选举办法。但须由各省、自治区、直辖市的人大常委会作出规定，从而弥补了前几部法律对此未作规定的缺陷。(见《选举法》第42条)

　　其次，规定了地方各级人大常委会主任、秘书长，人民政府行政首长的正职，人民法院院长，人民检察院院长的产生，“一般应”实行差额选举。“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”规定地方各级人大常委会副主任、人民政府行政首长的副职的产生，必须实行差额选举。(见《地方组织法》第20条第二款)

　　再次，规定上述人员(包括正、副职)的补选方式可以实行差额选举，亦可实行等额选举，但应“由本级人民代表大会决定”。(见《地方组织法》第20条第四款)

　　二、实行差额选举的意义和作用

　　差额选举能更充分地体现选民意志，是社会主义民主的进一步发展。实行差额选举，选民不仅在确定候选人名单时，能够充分表达自己的意志，而且在投票时还可以再次运用自己的民主权利把自己“神圣”的一票投给最满意的候选人。这样就给广大选民或代表提供了认真挑选候选人的余地，便于调动人民群众当家作主管理国家的积极性。

　　1979年以来我国实行差额选举的实践有力地证明了它较之等额选举有更大的不可替代的优越性。主要表现在：

　　第一，差额选举是我们党在党的建设和领导政权建设方面的经验总结，是党的政策的法律化。

　　早在土地革命战争时期，毛泽东在《长冈乡调查》一文中指出：“长冈乡此次选举的缺点：……候选人名单人数恰如应选人数，没有比应选人数增加一倍。因此群众对于候选名单没有批评……”便肯定了候选人应多于应选人数的做法。一九四五年党的第七届代表大会就实行了以代表广泛提名为基础的差额选举。党的十一届三中全会后公布的《关于党内政治生活的若干准则》中更明确规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”党的十二大通过《中国共产党章程》在第二章第十一条明确指出：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生……可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人多于应选人数的办法进行选举。”可见，差额选举制的产生和发展，是与党的建设和我党领导政权建设分不开的，是我党一贯倡导的选举方法。

　　第二，差额选举能更充分地体现选民意志，是社会主义民主的进一步发展。

　　实行差额选举，选民不仅在确定候选人名单时，能够充分表达自己的意志，而且在投票时还可以再次运用自己的民主权利把自己“神圣”的一票投给最满意的候选人。这样就给广大选民或代表提供了认真挑选候选人的余地，便于调动人民群众当家作主管理国家的积极性，有利于巩固人民民主专政的政权。

　　第三，实行差额选举对推动干部制度的改革，促进干部全心全意为人民服务，防止人民的公仆变为人民的老爷具有十分重大的作用。

　　改革干部制度关键是废除职务终身制，限制和缩小委任制，大力推行干部选任制、招聘制。实行差额选举能推动这一改革顺利进行，这届选上了，就担任这个职务。下届没选上，就不担任这个职务，从法律上废除了职务终身制。久而久之，人们习以为常，对那种只能上不能下的腐败观念也无疑是个巨大的冲击。实行差额选举，让候选人置于群众监督之下，能增强他们的公仆意识。有位候选人说得好：“归根结蒂，心里还是要有群众。”改变了那种只看上头，不看下头，严重脱离群众的倾向。

　　三、进一步完善差额选举

　　党管干部丝毫不意味着包办挑选干部，相反，在挑选干部工作上党一贯主张走群众路线，从群众拥护的人中挑选。按照法律规定，用上下结合的方式提名，多途径选拔干部，正是我们党所希求的，也是我们党支持人民当家作主充分发扬民主之所在。

　　如何进一步完善差额选举，让它在发展社会主义民主和加强政权建设方面发挥更大的作用呢?我们有如下建议：

　　首先，大力宣传差额选举，提高广大选举对差额选举的认识。

　　现在实行差额选举制，有些选民或代表还不太适应，一是怕麻烦、图省事，不想搞差额选举。二是一些候选人担心没选上不光彩，当陪衬丢人。这些认识的产生，固然与仍未肃清的封建旧习惯有关，但更主要的原因是我们对实行差额选举的重大意义宣传不够。为此，我们要通过各种渠道、多种形式广泛深入地宣传差额选举，使广大选举者对此有着充分的思想准备和清醒的认识，排除旧习惯势力的干扰，从而为新制度功能的发挥奠定良好的群众基础。

　　其次，正确认识与处理党管干部与选民(或代表)提名进行差额选举的关系。

　　选举县以上人大、政府、法院和检察院的领导人，其人选由本级人大主席团或者十人以上代表联合提出，在此基础上，进行差额选举。选举的结果，往往出现主席团提名的没选上，或者主席团希望当选的没当选。按照法律，这完全是合法的，也是充分民主的。从本质上体现了在社会主义条件下，党对国家生活的领导，最本质的内容就是支持人民当家作主。然而，一些人却将它跟党管干部这一重要原则对立起来，错误地认为“组织部门不灵了”，甚至认为“这样搞，降低了党的威信”。为什么一些人的头脑中会产生这些糊涂观念呢?缘故是很多方面的，其根本点却是对民主与集中的关系理解片面，对依法办事的程序还不太习惯。

　　诚然，主席团提名都慎重考虑了党组织的意见，对被提名者进行过了解和考察，掌握的情况是比较全面的;同时，也照顾了方方面面，注意了代表性。因而它从根本上体现了人民的意志和党的要求，是一种民主的方式。但是，当提名没有被选民或代表采纳时，应充分尊重选民或代表的意志，因为选民或代表按照自己的意志选举出来的干部一般说与党的要求不会有很大距离，其标准是以是否坚持四项基本原则及“四化”标准为前提。更何况群众选他自有群众的道理，还有可能帮助党遴选出更好的干部。它直接体现了人民的意愿，充分发展了直接民主。所以说两者并不矛盾，目的是一致的。当然，不承认差别也是不行的，其中也不排除由于候选人提名的工作没有做好或者由于选民或代表的一时疏忽而选上了不太符合理想的人。出现了这种现象，也不足为怪，仍是正常的。列宁曾指出过：“我们布尔什维克曾是反对土地社会化法令的，但我们还是签署了这个法令，因为我们不愿违背大多数农民的意志。对我们来说，大多数人的意志永远是必须执行的。违背这种意志就等于叛变革命。”(《列宁全集》第二十八卷，第157页)这段话不很值得我们深思吗?更何况人民或人民的代表机关还有监督罢免权!毛泽东1962年在《扩大的中央工作会议上的讲话》中曾明确指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。”可见，那种认为选举结果与组织意图不完全符合的现象有损于党的威信的看法是完全错误的。

　　党管干部丝毫不意味着包办挑选干部，相反，在挑选干部工作上党一贯主张走群众路线，从群众拥护的人中挑选。按照法律规定，用上下结合的方式提名，多途径选拔干部，正是我们党所希求的，也是我们党支持人民当家作主充分发扬民主之所在。这是为党添威信，又何损于党的威信?

　　再次，选举出人民代表外的其他国家工作人员亦应参照《选举法》有关规定，候选人提出后，让其与代表对话，不立即进行选举。

　　以近几届实行差额选举的实践来看，选举人民代表的程序似乎比选举其他国家工作人员的程序科学些、合理些。原因是按照《选举法》第28条、第30条有关规定：正式代表候选人名单确定后，要在选举日五日前公布。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，避免和减少投票时的盲目性。而按照《地方组织法》选举国家工作人员时，由本级人大主席团或者十人以上代表联合提名后，什么时间进行选举却没有明确规定。一般的都是紧接着进行的。正因为如此，有一部分代表反映“我对候选人不了解或不太了解，甚至连人也不认得。”“仅仅听了大会对候选人的简历介绍，这是远远不够的。”“我们不仅想了解候选人的过去、现在，还想了解他的未来——当选后怎么办?也想了解他有什么缺点。”“在两个候选人中究竟择谁好，我也拿不准，只好随便画个圈。”在一部分代表中出现上述反映，有力地说明了我们的选举程序还不太完善。为此，建议作立法上的修改：候选人提出后，先用主席团的名义公布名单，隔段时间进行选举，让代表有较充分的时间通过各种途径了解候选人。在这段时间内，代表可以同候选人对话，回答代表的提问;候选人也可以发表施政演说，向代表说明当选后的打算。这样，代表便能较全面地衡量候选人的素质条件、个人品德、工作能力，以便从中选择。既增加了代表对候选人的了解，减少投票的盲目性;又让国家工作人员从选举时便置于选民和代表的监督下。许诺是否兑现，工作有否成绩，评议起来也有所依循。这对克服官僚主义、改革干部制度、加强政权建设都将起积极作用。

　　此外，要让差额选举在实践中不断完善，还需要不断提高人民代表的素质。既要求代表办事公正，又要求代表有强烈的民主意识和法制观念，有良好的参政议政能力。只有这样，才能为进一步搞好差额选举奠定坚实的基础。

　　作者为深圳大学法学院副教授