金融业监管不宜照搬国资委模式

　　本报评论员 李 锦

　　 组建金融国资委的消息，引起金融企业与所有实体企业的普遍关注。要不要组建金融国资委? 组建什么样的金融国资委? 金融国资委与实体国资委的区别是什么?焦点集中在金融安全与金融改革上，面对两难选择，仁者见仁，智者见智。今日，本报就金融国资委组建发表三篇评论，为实体经济第六十一至六十三评。

　　 近来组建金融国资委的消息，因为影响到企业界和整个国家的经济走势，引起国人普遍关注。

　　前有车，后有辙。组建金融国资委的做法，实际是集权大一统经济管理思路，似乎是与“实业”国资委思路的一脉相传。细辨之，此国资委非彼国资委，此时国资委亦非9年前国资委成立之时势，虚拟经济的国资委不可以照搬实体经济国资委的模式。

　　又是一个国资委

　　尽管认识还未统一，但种种消息佐证金融国资委的成立似乎是眼前事。更有消息传出，日前，四大保险集团“官升一级”已基本确定。 “中国人寿”、“中国人保”、“中国太平”以及“中信保”的组织关系及人事权已统一交至中组部。凡此种种，金融国资委大有紧锣密鼓、即将开张之势。

　　“金融国资委”从构想的提出到草案的完成，自始至终都充满着行政色彩。获批的草案规定新机构归国务院直属，这便打上了行政的烙印，“金融国资委”不管是不是特设，它都是一个国家机构。而行政色彩更明了的是，由中央汇金公司、财政部金融司以及银监会和央行等机构对于金融企业的管理权限也将集中起来统一归并到“金融国资委”。

　　 行政化的一个明显特征是，财政部金融司职能将划归“金融国资委”，使其在金融机构基本制度建立、财务管理、业绩考核、风险管理等方面实行统一管理。显然，一个以财政部金融司为主体的新的国资委即将产生。

　　调整完成后，像央行、财政部、银监会等部门就彻彻底底地转变成宏观调控部门了，“金融国资委”在金融监管体系中处于微观管理的位置。

　　听说，金融国资委的具体管理细则是按照国务院国资委草拟的。这意味着“金融国资委”的框架可以模仿国资委。而目前的国资委，既是出资人，又是监管者，既是婆婆又是管家，其目前既任命高管，也进行考核，还有监督指导等等，似乎无所不包。当然此一国资委掌管的国有及国有控股的金融资产达150万亿，不管是在中国，在世界上也是无出其右的经济机构。

　　两个国资委有四个“不一样”

　　名号相近，管理职能相近，然而天时地势则相远。金融国资委与实体国资委有四个不一样：

　　其一，国资委的实体经济属性，与金融国资委的虚拟经济属性不一样。

　　金融企业经营的产品都是金融产品，只是类别不同而已，产业都是金融业，而国有实体企业生产的产品，不仅种类不同，而且所属产业各异。国资委下属央企横跨石油、煤炭、电力、电信、化工、钢铁、矿业、航空、航运、军工、汽车、建材、建筑、房地产、农业等近50个行业，在出资人代表方面，如果不进行统筹归一，势必会造成央企的盲目多元、治理松散。

　　如果金融国资委成立，即使其金融资产总量巨大，但其行业亦大体就银行、证券和保险三大门类而已，根本不能与国资委所需统筹的近50个行业相提并论。此外，国有金融企业的出资人代表虽然多达8家，但中投（含汇金）名下的银行资产已占国有金融资产总量60%左右，其他出资人代表的国有金融资产总和仅占40%左右，其内部亦不复杂。更何况各金融企业尤其是大型的金融企业都有自己的系统，其分支机构遍布全国，有的直至每一个乡村。而当时国有实体企业则无这样庞大的系统，统管无法形成系统性的管理。

　　似乎实业国资委的成立出于“雪中送炭”之需，有不得已成立之感，而金融国资委的组建则有“锦上添花”之求，有成立不成立都行的感觉。

　　其二，国资委成立的初衷，与金融国资委并不相同。

　　就国资委成立的初衷而言，“央企重组”和“保值增值”是其两大目的。在国资委成立后，央企总数从2003年的196家减至当下的117家。而通过强化治理、内部激励等手段，国资委成立8年来已实现了资产总量、利润总额大幅倍增的佳绩。　

　　但是，与2003年成立国资委的初衷相比，当下金融国资“央企重组”和“保值增值”问题并不突出。以占国有金融资产大头的银行业为例，经过上世纪90年末启动的坏账冲销、2000年后的股份制改造、2005年后的陆续上市，我国银行业的治理已逐渐走向规范化轨道。此外，银行业保值增值能力已经够强大的了，似也无需操这个心。

　　其三，国资委成立的治理难度，与金融国资委并不相同。

　　当下国有金融资产的治理基础与当初成立国资委时的央企治理基础亦不可同日而语。

　　国资委成立之初，情况相当复杂，任务相当繁重，可谓是受命危难之时。而银行业在证监会、保监会和银监会分别于1992年、1998年和2003年相继成立后，“一行三会”的分业监管架构亦已基本清晰。只须将汇金独立出中投之外，将财政部代表的部分国有商业银行资产和邮政总局代表的邮储银行资产转移至汇金，将国有综合金融控股公司进行按类分拆，将国有金融资产从无关金融安全的券商、期商、保险、信托资产中逐步退出。从而形成中投代表主权财富基金对外投资、汇金代表国有商业银行资产对内经营、财政部代表政策性银行（农发行、国开行和进出口银行）行使政策功能的主体管理架构。

　　其四，国资委成立背景，与金融国资委不相同。

　　当年国有实体企业缺少一个监管机构，国资委是适时而生。而目前，中国的金融企业有严格的监管体系。在已经有银监会、证监会和保监会的情况下，实际上不需要新的机构，三会的其中一个职能就是保证国家金融资产的安全，但现在又牵涉到汇金公司和财政部的金融司，设一个凌驾于之上的一个机构，难点在于怎么判断哪次开放或者交易带来了金融资产的流失，我们的管理大多还停留在事前管理，真的到了事后流失的时候，任何管理已经没有意义了。

　　如此种种，因此不能把国有资产管理委员会的模式照搬到金融业来。

　　组建金融国资委

　　先弄明白三大问题

　　即将成立金融国资委，应当超越9年前成立的实业国资委，不能是简单的重复。

　　银行作为块头更大、地位更高、势力更强的企业，对其监管将面临着几个重大问题。先把这几个问题理清了，再成立也不迟。

　　第一个问题是制定监管的游戏规则，这是法律层面的事。

　　国资委对监管企业形成有效监管，有一个过不去的关，就是没有真正规范、有效、具有可操作性的游戏规则作保障。迄今为止，没有一部像样的《国有资产法》。前些年出台的《企业国有资产法》，也只不过是一部涵盖部分国有企业的“残法”，资产规模更大的金融资产、土地资产、矿产等，均未纳入到《企业国有资产》管理范畴。也就是说，金融国资委组建，必先出台一部《金融国有资产法》，否则缺乏一个行为准则，就难免做不好挨骂，做好了也挨骂的命运。

　　从国家安全的角度考虑，适当分散一下国有资产的管理权限，无可非议。前提是，游戏规则必须统一，必须在相同的规则下对国有资产加强监管。如果连一部《金融国有资产法》都出台不了，不能形成共识，又如何在管理上不出现问题呢？如果没有规范的游戏规则，金融国资委就非常有可能沦为银行这个利益集团的代言人。那么，与民争利的现象会在银行身上表现得更加明显、更加强烈、更加有恃无恐。

　　第二个问题是解决银行行长服管的问题，这是组织层面上的事。

　　在履行资产管理职责过程中，有些块头大的中央金融企业并不会心甘情愿地接受国资委的管理，特别表现在对外投资上，更多情况下是“先斩后奏”。原因在于，国资委在另两项职能上，基本没有话语权，特别是管人的职能，要么掌握在企业手中，要么掌握在有关部门和决策层手中，国资委所能动用的，就是履行一下相关手续。特别是与国资委“行政级别”对等的大型企业，有时国资委甚至连履行一下手续的权力也没有。如此，企业还如何把国资委放在眼里呢？金融国资委要在这个问题上弄明白，与上面达成共识，否则急匆匆的成立，该做的事没做好，将来就很难办了。

　　第三个问题是与市场的边界如何把握问题，这是体制层面的事。

　　如果成立金融国资委，其作为全部国有金融资产的总枢纽，必然会有很大的经营绩效压力。而金融国资委作为更高层面的组织架构，其对相关金融政策的监管能力亦必然加大。那么，对于本已过于垄断、且持续暴利的我国金融业而言，不要说民间金融的成长、就是未来实体经济的发展，亦可能遭受到更大的挤压。　　

　　银行业垄断已是不争的事实。如果成立金融国资委，其极有可能造成新的垄断，国有金融资产占主导的银行业暴利将使实体经济难以承受，而利率市场化和汇率市场化的实际性改革更可能因此无限期地推迟下去。

　　成立金融国资委应法律先行，制度行先，组织先行，体制先行，在这些根本问题上要有明确的目的和目标。当然，还有一些不太容易解决但必须要解决的问题。包括怎么处理好作为国家出资人和监管者之间的关系；与中投公司的关系如何界定；怎么处理好和现有国资委的关系等等。

　　需要国家的决策智慧

　　 是否需要组建一个独立的“金融国资委”，建设一个什么样的金融国资委确实值得商榷。

　　现在， 影响金融国资委成立主要有两个方面的因素：一个是大的国内国际形势，这个我们都已经清楚了。美国金融危机之后，大家都在反思政府在金融监管方面是不是过松了，现在推动成立金融国资委确实有这种背景，加大对国有金融资产的监管力度，防范金融风险。但也要认识到，我们国家正处在一个从计划经济向市场经济转变的过程中，行政力量的调控不宜搞过头。现在似乎是金融安全需求高于改革与发展需求，稍有不慎势必影响甚至拖延国家的社会主义市场经济进程。这些都需要国家的决策智慧。金融改革毕竟是经济与社会的发展方向，方向问题不可小视。

　　依笔者看，旨在加强国有资产监管的国务院国资委早在2003年就已成立。而从国资委成立9年来的实际情况看，在加强国有资产监管、提高国有资产运营效益、推进国有企业改革、实现国有资产保值增值方面，不仅发挥了重要作用，也已积累了一定经验，有能力对包括金融国有资产在内的所有国有资产进行监管。按照《企业国有资产法》的相关规定，金融企业完全应该纳入到国资委体系统一监管，在国资委增设金融司，完善和提高其功能，何必再组建一个“金融国资委”？

　　当然，把金融国资委的事情弄明白了，下一步再成立土地资源国资委及文化国资委就都好办了。为我国国有资产管理形成“九龙戏水”的局面探索经验，也不失为一件好事。

　　（作者系中国企业研究院首席研究员，文章仅代表个人观点）