探索建立新型国有资产管理体制

　　

　　主讲人：中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏

　　编者按近年来，国有企业改革发展的任务更加繁重，国有资产监管如何适应国内外形势的新变化，进一步完善国资监管体制，亟待深入研究与探索。围绕本期主讲话题，中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏深入剖析了我国国有资产管理的现状与问题，并对我国国资监管模式进行了探讨和思考。

　　①我国国资管理的现状与问题

　　

　　目前，除由国务院国资委监管的约120家中央国有企业外，尚有6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产和中央所属的金融类资产分别归属各个部委。这些部门都在探讨建立相应的国资监管模式，如财政部开始研究组建“金融国资委”，中国对外文化集团、中国出版集团和中国烟草总公司则由国务院直接作为出资人履行出资人职责，在财政部单列，中国邮政集团公司暂由财政部履行出资人职责。

　　在我国经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国务院国资委负责监督管理约120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理着中央和国务院行政、事业单位下属企业和事业单位企业化经营的国有资产；而财政部金融司则对中央金融类国有资产进行归口管理，由此呈现多头管理的复杂局面。

　　进一步分析，我国金融类国资主要分为中央所属的金融企业和地方政府所属的金融企业两类。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，他们主要是由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。其中，财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利；而依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力：中国投资有限责任公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。此外，财政部还通过中国投资有限责任公司的全资子公司中央汇金公司，以控股方式对包括工、农、中、建4大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。从地方所属国有金融企业看，各地监管情况并不统一，有的归属于国资管理系统，有的是在财政序列。

　　这种将金融类国有资本和产业类国有资本分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割、各司其责的多头管理现状，导致没有一个机构能够全面地履行监管职能，给国资监管一盘棋带来诸多不便。首先，国有资产监管职能分散在多个部门，职责不清；其次，多头管理造成口径与数据不一致，使人难以掌握国有资产整体情况，同时还可能给企业带来额外的负担；第三，各部门由于监管目标、监管手段不相同，缺乏对监管的统一评价标准，不利于掌握国有产权的相关情况，可能导致国有资产流失。

　　从目前国资管理的实践来看，管理庞大的国有资产是非常专业、复杂和繁重的，其中涉及到了企业主业的规定、企业运营跟踪、财务评价、业绩考核，企业负责人的分配、工资总额的额定、领导任免等一系列的工作。这一系列的国资管理工作目前通过近260多个规范性文件进行体系化、制度化的规范，已经逐步形成了一批专业化的管理队伍，这一部分专业性的工作亟待由一个专门机构来完成。

　　②积极探讨我国国资监管模式

　　

　　探讨我国国资监管模式，很重要的一个前提是应当在一些基本问题上统一认识、走出误区。譬如，在产融结合已成为国际趋势的背景下，将金融与产业分开是不利于国有资本统一监管的。一方面，从资本内在属性上看，无法依据资本的所处行业对金融资本与产业资本进行严格分割，如果对其单独进行监管，无法系统掌握国有资本的总量、结构、变动情况，不能根据具体情况制定对应对策。另一方面，金融资本与产业资本的融合已是大势所趋，难以分开。例如国家电网公司、宝钢公司参股中国建设银行，中投公司投资海外石油项目，首钢集团入股华夏银行等。因此，国有资本的分部门监管、金融国资和产业国资的分开监管，均难以适应产融结合的大趋势。

　　再如，围绕着国资监管体制有3种概念必须要厘清：分别是所有者治理、政府及政府系列部门的监管与针对国有资本的监督与管理。所有者治理是出资人或股东从公司治理结构角度出发对公司的治理；政府监管是政府作为社会管理者，在平等竞争基础上进行的监管，这种监管是基于政府的经济调控职责而产生的；国有资本监督管理则跳出了单个股东出资人对其所属子公司的监管范畴，依托国家所有者身份对国有资本的战略规划布局、国资预算、人事委派等全局性问题进行统一管理，最终实现国有资本的保值增值和惠及于民。

　　由此可见，国资监管与其他两类监管的区别是：第一，角度不同。国资监管不是立足于单个企业，而是要从总体上进行监督与管理；第二，对象不同。国资监管只监管国有资本的形成、经营、流动、分配，而非具体的企业或资产运营；第三，方式不同。国资监管注重战略规划布局、国有资本社会效益的特殊性和营利性相结合，使国有资本健康循环增长，并且完善收益分享机制。

　　在探讨国有资本监管的过程中，一方面强调国有资本的重要性、公益性和基础性，承担的社会公益职能应纳入公共预算；另一方面又要求国有企业和国有资本的营利属性，纳入国有资本经营预算。从社会主义市场经济改革方向出发，可以考虑把我国的国有企业合理分类。从国有企业存在和发展的不同属性来说，可以将国有企业划分为两类：一类是由财政部门管理的公益性企业，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，这类企业应当只占极少的一部分；另一类是国资部门管理的营利性企业，由于其与一般现代公司无异，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类、金融类和其他符合营利性条件的资本。

　　公益性国企的产生主要是提供公共物品和接受公共补贴的企业，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。从目前来看，公益性企业主要有以下几类企业：一类是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如城市道路和路灯等基础性设施的供应商；第二类是生产国家专营专卖产品的企业，这类企业由于其高度垄断的特征，不能由一般的私人提供，比如造币、烟草等领域，可以交由公共财政进行管理；第三类是涉及邮政中普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业，这些领域由于其业务的特殊性，也应当划入公益性国企的领域。

　　营利性国企是指按照商业原则运营的公司。绝大多数的国有企业都应当属于营利性国企的范畴。包括大型商业银行、证券公司、保险公司、资产管理公司等在内的金融类国有企业，与普通市场主体无异，并且大部分已经在交易所挂牌上市。这些金融类国企应与其他从事石油、石化、电信产业的国有企业一样属于营利性国企，应当是在竞争性领域接受国资委监管的企业，缺乏将其划归其他机构独立监管的依据。

　　从这两类企业的内部治理和外部管理来看，这两类企业将长期并存。两类企业划分有其重要意义：一方面，将营利性企业和公益性企业进行区分，使大量游离在国资委监管之外的营利性国企纳入到统一国资监管框架内，可以更好地区分市场和政府的边界，明确国资在竞争性领域和其他市场主体的平等性。另一方面，划分两类国企可减少国际纠纷和诉讼。长期以来，我国国有企业由于承担了许多政府公共职能，引发国际上对我国国企履行国家职能和获取政府补贴的怀疑。可以说，明晰两类国企的划分与国有资本经营预算的独立性，能合理地规避有关国外法律关于政府代理机构的规定，扫清国际贸易中的障碍。如果可以明晰营利性国企由国资委进行监管，并设立国有资本经营公司对监管权力和出资人权利进行隔断，则可以很好地阐明营利性国企作为一般市场经济主体的属性，从而摆脱有关政府代理机构的质疑。

　　总之，经营性国企的资本管理方式是遵照资本的营利属性对其形成、经营、流动、收益进行系统管理，公益性国企的资本管理方式是通过财政部门的注资来满足政府和社会的公共需求，不以营利为目的，两类国企应明确区分。

　　③国有资产管理体制改革的思考与构想

　　

　　坚持监管统一、出资多元的国资改革思路，才能真正推进国资监管改革的深化。首先，可以考虑由一个具有战略规划眼光、非公司股东层面的统一监管主体，来履行对全国营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一产权管理与监督等重要职能。这就需要我们保留对国资战略布局的统一监管，由国资委充分承担监管职能。国资委应定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出“小国资监管”的局限，进入统一国资监管的范畴。“小国资监管”是以公司法人为基础的出资人代表监管，统一国资监管则是跳出公司法人形态束缚，以国家所有者虚拟人格形态为基础的新型国资监管模式。其次，统一监管基础下的出资多元，应成为中央和地方国有资产经营格局的发展方向。

　　统一国资监管体系要包括监管统一和出资多元两个层面，同时跳出出资人监管的局限，真正实现“全口径、全覆盖”的统一国资监管体系。统一国资监管体系最重要的是在独立编制国有资本经营预算的基础上，对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等涉及全局性的重大事项进行监督与管理，而不是单纯地沦为大公司股东治理的职能。

　　譬如，在组织体系上，统一国资监管体系可分为两个层次，即：第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。

　　再如，在职能管理方面，国资委在这样的组织体系中并不直接参与对国有资本的管理，而是以监管者的角度，通过国有资本经营预算和其他管理方式，对国有资本的布局、规划和发展做出全局性部署，具体的出资人职能由国有资本经营公司来实现。国有资本经营公司既可来自新设，也可从集团公司改造而来。其核心特点有两点：第一，国有资本经营公司是国有独资公司；第二，国有资本经营公司是纯粹的出资主体，不参与任何具体业务的运营，其最主要的职能就是以出资人身份参与国有资本的管理。其中需要明确国有资本经营公司的主管领导由国资委任命，国有资本经营公司向其控股的国有企业派驻董事，强化对国资管理的全局性把握。

　　在此基础上，构建经营性国有资本的监管统一、出资多元的国资体系，应有计划、分步骤地将各行业经营性国有资本统一纳入到国资委的监管体系中。譬如，具体可以分为三步走：第一步，按照上述设想，构建两层次国资体系，为经营性国有资本的统一监管奠定制度性基础；第二步，基于金融资本的特殊性，应对其率先进行整合，将国有金融资本统一纳入到国资委的监管体系中；第三步，在制度建设和金融资本纳入的基础上，将其他行业的经营性国有资本一同纳入国资监管体系中，最终实现经营性国有资本的统一监管。

　　总之，我们应深入研究建立统一国资监管框架的问题，在国资管理系统内实现出资与监管职能的分离与整合，并充分发挥国有资本经营预算的功能与作用，这将有利于整体国有资本的保值增值、做大做强，实现国有资本的战略布局与结构调整。